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地方立法的基本原则
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发布时间:2007-11-13 9:16:35  来源:新华网 
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  地方立法无疑有自己的个性,它在坚持国家整个立法的基本原则的同时,也有自己的基本原则需要坚持。在坚持自己特有的基本原则方面,地方立法尤需注意两个问题。

    (一)正确认识和理解“体现地方特色”的原则

  地方立法同其他立法一样,也要坚持实事求是、从实际出发的原则。根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规,依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例、单行条例,是法律确定的地方立法的基本条件。而坚持实事求是、从实际出发的原则,对地方立法来说,很重要的便是使地方立法体现地方特色。

  所谓“体现地方特色”,主要就是要求地方立法能反映本地的特殊性。具体地说,就是要求:第一,地方立法能充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度,适合本地实际情况;第二,地方立法要有较强的、具体的针对性,注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题,把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来。

  地方立法所以要体现地方特色,是由地方立法的特性决定的。没有地方特色,地方立法就失去其存在的价值。正因为单有中央立法不足以解决地方的特殊问题,不足以反映各地不平衡的状况,在中国尤其不足以实行适当的分权体制以有利于消除数千年封建集权专制的遗毒,才在中央立法之外,再辟地方立法的蹊径。地方立法的主要任务之一,就是要用地方立法的形式,补中央立法之不足,反映地方之需求。地方立法,贵在有地方特色。

  地方立法要做到体现地方特色,要求地方立法工作者:第一,能充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度,懂得如何通过地方立法有针对性地解决地方的特殊问题。第二,能根据本地的实际情况做好地方立法这篇大文章。要善于谋篇布局,抓住本地的特殊性,分清本地地方立法的轻重缓急之所在。一方面,要把地方立法同本地带全局性的东西,同本地发展总体战略,结合起来。例如,山东省在改革开放过程中提出“东部大开放,西部大开发”的总体经济发展战略,山东省地方立法如能充分反映这一总体经济发展战略,就自然有了自己的地方特色。另一方面,要把地方立法同解决本地特殊问题结合起来。例如,由于地方病和其他原因的存在,甘肃省一些地区的智力低下的痴呆傻人生育无节制问题十分严重。针对这一问题,甘肃省人大常委会制定了全国第一个优生方面的地方性法规《关于禁止痴呆傻人生育的规定》,产生好的效果和影响。这种地方立法活动,就深具地方特色。第三,善于学习和调查研究。不仅要对本地情况进行调查研究,也要对中央立法和外地立法进行调查研究,这样才能了解全局,处理好本地立法与中央立法、本地立法与外地立法的关系,显出本地立法的特色。

  地方立法坚持“体现地方特色”的原则,需要注意:第一,防止地方保护主义或本位主义的毛病作祟。在坚持从实际出发的原则时,既要从本地经济、文化发展水平、社会实际状况、群众觉悟的程度和要求出发,又要从全国经济、政治、文化的大局着想,把二者尽可能好地结合起来,切忌把从实际出发原则变为本位主义原则的代名词。第二,消除不必要的照抄、重复法律、行政法规和照抄、转抄外地规范性法律文件的弊病。法律、行政法规的规定要遵循,外地经验要借鉴,但照抄、重复、转抄不是办法。第三,地方立法的各种形式都有体现特色的问题,虽然自主性地方立法的地方特色应当更浓些,但不能仅注意自主性立法的地方特色,执行性、补充性和其他形式的地方立法也要坚持体现地方特色的原则。第四,既不要抵触,又不要越权。体现地方特色,必须以法制统一原则为前提,对最主要的地方立法——制定地方性法规来说,必须以不与宪法、法律、行政法规相抵触为前提。体现地方特色,也不能超越地方立法主体的职权范围。

  (二)正确认识和理解“不相抵触”的原则

  地方立法同其他立法一样,必须坚持法制统一原则。坚持这一原则就是要做到在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。

  但在如何认识和理解“不相抵触”原则方面,有不同看法。一种观点认为,不相抵触,就是制定某一地方性法规必须以宪法、法律或行政法规对某一事项已有相关规定为前提,以这种相关规定为根据。按这种观点,凡超出宪法、法律、行政法规的内容范围的,或是宪法、法律、行政法规没有规定某项内容而地方性法规却规定了的,就构成相抵触。另一种观点认为,不相抵触,就是地方性法规不得做出与宪法、法律或行政法规已有的明文规定相冲突、相矛盾、不一致甚或相反的规定。还有一种观点认为,不相抵触,就是地方性法规除了不得做出与宪法、法律或行政法规的明文规定相抵触的规定外,还不得做出与宪法、法律或行政法规的基本精神、原则相抵触的规定。这种分歧的存在,直接影响地方立法的开展。

  究竟应当如何认识和理解“不相抵触”原则,实际上是法的解释问题。法定有权解释的机关是全国人大常委会。但迄今全国人大常委会没有对此做出立法解释。中国立法解释迄今仍然很落后。在这种情况下,就有必要做出非法定解释。非法定解释并非是随意解释,它也要根据一定的规则来解释。

  首先可以根据学理解释、语法解释、逻辑解释、字面解释的规则来认识和理解“不相抵触”原则。根据这些规则,“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”这一限制语,无论如何不能理解为“在不超出宪法、法律、行政法规的规定范围的前提下”的意思。“不同……相抵触”,决非“根据……”或“与……相一致”的意思。“不相抵触”就是不相矛盾、不相冲突、不相违背的意思。这是常识,不应当把“不相抵触”的含义人为地复杂化。

  其次,从立法精神看,赋予有关地方国家机关享有制定地方性法规的权力,本来是因为单有宪法、法律、行政法规,不可能解决所有应当由立法解决的问题,大量的问题需要由地方性法规这类规范性法律文件来解决。所以,“不相抵触”这一限制,从立法本意看,不是要把地方性法规的内容限制在宪法、法律、行政法规的既有内容的范围内。地方组织法和立法法在规定“不相抵触”这个“前提”之前,先规定“根据本行政区域的具体情况和实际需要”这一条件。把这两者结合起来,也不难悟出“不相抵触”这一规定的真谛并非在于把地方性法规的内容局限于宪法、法律、行政法规的既有内容范围之内。既规定地方有权制定地方性法规,又规定制定地方性法规必须以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提,这是法律在确定地方立法制度时所采取的一个积极与慎重相结合的举措。

  再次,从地方立法的特征、功能和地位看,“不相抵触”也不应当是宪法、法律、行政法规没有做出某项规定,地方性法规便一概不能就此事项做出规定的意思。否则地方立法就无从属与自主两重性可言,就不能解决不宜由中央立法解决或中央立法暂时不能解决的问题。

  鉴于上述理由,可以认为,所谓“不同宪法、法律、行政法规相抵触”,是指“不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背”。一是不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背(即直接抵触);二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背(即间接抵触)。只要遵从这样的要求,地方立法主体便可以在自己职权范围内,自主地制定自己想制定的地方性法规,无论这些地方性法规的内容是否已在宪法、法律、行政法规中做出某种规定。这样认识和理解“不相抵触”原则,便能在地方立法实践中既维护国家法制的统一,又不至于使地方性法规成为仅仅是对宪法、法律或行政法规进行转抄、模仿而失其应有意义的规范性法律文件。

 

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