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关于《浙江省保障“最多跑一次”改革规定(草案)》的说明
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发布时间:2018-7-27 16:04:17  来源:省人大 
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关于《浙江省保障“最多跑一次”改革规定

(草案)》的说明

浙江省法制办主任 俞世裕

 

主任、副主任、秘书长、各位委员:

受省政府委托,现对《浙江省保障“最多跑一次”改革规定(草案)》(以下简称草案)作如下说明:

一、制定草案的必要性

201612月以来,我省开始实施“最多跑一次”改革,并以此为抓手撬动经济社会各领域改革,成效显著,得到了党中央、国务院的充分肯定。中央深改小组专门审议我省“最多跑一次”改革调研报告,“最多跑一次”也被写入今年国务院的《政府工作报告》。经过近两年的改革,我省积累了大量行之有效的经验做法,丰富了行政管理和公共服务的内涵,为国家改革贡献了浙江素材,这些好的经验做法需要上升到立法层面,以更好地推动和保障全省改革。同时,在改革推进过程中,也面临一些体制机制上的法律问题,需要在立法层面作出回应。深化“最多跑一次”改革,实现市场有效、政府有为、企业有利、群众满意,亟待立法予以规范和保障。

二、立项和起草过程

在申报法规项目时,省法制办曾以《浙江省优化营商环境条例》为题申报今年的一类法规项目。经过多方协调,省人大常委会最终确定以《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》替换《浙江省优化营商环境条例》,原考虑制定的《浙江省企业投资项目核准和备案管理条例》《浙江省商事登记条例》不再单独立项,有关内容纳入《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》。

根据省人大常委会和省政府立法工作计划安排,草案由省法制办组织起草。为做好起草工作,省法制办召集省编办、省发展改革委、省工商局等8家单位举行立法座谈会,先后六次书面征求41个省级有关单位、设区的市人民政府以及部分基层立法联系点的意见;赴温州市、义乌市、桐庐县等地开展立法调研;会同省法学会、中国法学会律师法学研究会开展“最多跑一次”论文征集、改革研讨;多次召开专家论证会和立法协调会,并通过省法制办网站公开征求社会公众的意见。先后两次向省人大财经委汇报有关起草情况。626日,十四届省委深改小组第五次会议对草案作了审议,并原则通过。628日,省政府第7次常务会议审议通过了草案。

三、起草的指导思想

在草案起草过程中,始终贯彻以人民为中心的指导思想,注意处理好四方面的关系:

(一)改革与法治之间的关系。改革永无止境,稳定是法律的内在要求。起草草案时,抓住“改革”这一关键词,坚持以“法治保障改革、改革促进法治”,对那些阻碍改革,同时又有地方立法空间的领域,作出有针对性的明确规定;对实践中行之有效的举措,上升到立法层面,增强改革措施的合法性、稳定性;对那些目前还看不清、看不准的事项不作规定或者少作刚性约束规定,为改革发展预留空间。

(二)放、管、服之间的关系。妥善处理放、管、服之间的关系是“最多跑一次”改革协调稳妥推进的基本保障。草案按照“放得开、管得住、服务好”的原则,依法简政放权,降低制度性交易成本;对简政放权的领域加强事中事后监管,警惕放权后的各种市场失序行为;同时,提升和优化行政管理和公共服务水平,减少办事事项、简化办事流程、精简办事材料和办事证明、压缩办事时间,让数据多跑路、让群众少跑腿。

(三)工作要求与立法确认之间的关系。“最多跑一次”改革涉及大量工作层面的内容,有些工作具有阶段性、时效性,有些则具有体制机制性意义,需要稳定坚持。草案重点将涉及基础性、全局性、稳定性的工作要求、创新举措予以立法确认,以保障“最多跑一次”改革。

(四)整体政府与专业分工之间的关系。传统的碎片化管理模式导致各部门各自为政、分工繁琐、标准不一,企业办事成本高,群众获得感不强。为此,草案从“一窗受理”“集成服务”“联合踏勘”“联合验收”“综合执法”“联合执法”“联合惩戒”等多方面着手,强化整体政府理念。同时,对那些专业要求较高的领域,不作强制性规定,以更加适应管理多元化的需求。

四、草案的主要内容

草案共分八章四十七条,主要内容说明如下:

(一)关于草案的框架结构。第一章为总则,主要明确立法宗旨、适用范围和权责配置。第二章为办事服务的一般性规定,包括“最多跑一次”事项清单、办事服务流程、一窗受理、线上和线下受理方式及申请材料、形式审查、告知承诺制、办事期限和办事公开等规范。第三、第四章为“最多跑一次”改革涉及的“商事登记”和“企业投资项目”两个重点领域的专门规范。第五章关于事中事后监管,主要考虑到事中事后监管是“放管服”改革的重要内容,事关“最多跑一次”改革的成效,特别是对于企业而言,审批效率固然重要,监管的公正、透明、可预期更是不可或缺。第六章关于平台和数据共享,让“数据跑”代替“群众跑”,是深化“最多跑一次”改革的重中之重,因此也作了专章规定。第七章为法律责任,主要针对“最多跑一次”改革新情况、新问题设定相应的法律责任。第八章为附则。

(二)关于适用范围。根据省委、省政府印发的《关于深化“最多跑一次”改革、推动重点领域改革的意见》(浙委发〔20181),在适用领域方面,草案明确“最多跑一次”适用于提供办事服务、接受咨询投诉、实施事中事后监管三个方面。同时,在适用对象方面,草案明确具有行政管理和公共服务职能的行政机关或者机构均应当适用本规定;明确公用企事业单位和驻浙江的部属行政事业单位,开展“最多跑一次”改革工作,参照适用。(第二条、第四十五条)

同时,草案对“最多跑一次”的概念做了界定。(第二条)

(三)关于政府职责。“最多跑一次”是一项事关全局的改革举措,需要各级政府及其部门将其作为重要工作加以推动。为此,草案明确县级以上人民政府应当建立健全改革协调机制,制定实施方案,强化工作保障和责任落实。县级以上人民政府确定的“最多跑一次”改革工作部门具体负责推进、协调、指导、监督本行政区域内“最多跑一次”改革工作,其他部门则按照职责做好相关工作。(第三条)

(四)关于“最多跑一次”清单。制定清单是一种简单、明了、易行的管理手段。草案规定县级以上人民政府应当梳理公布统一标准的办事事项“最多跑一次”清单,并实施动态调整。“最多跑一次”清单应当包含事项名称、申请材料、办事流程、办理时限等内容。(第四条)

(五)关于一窗受理。行政服务中心窗口是“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的第一道关口。一些基层单位对“一窗受理”主体的法律地位和实施的法律后果存在疑虑。鉴于“一窗受理”主要表现为集中收件、受理,与现行法律法规并不抵触,草案明确规定行政机关可以将办事事项的收件、受理、送达等工作全部或者部分委托一个单位办理;县级以上人民政府也可以指定一个单位实施统一收件、受理、送达。(第五条)

(六)关于办事申请和证明材料。为保障群众和企业的自主选择权,草案明确要求行政机关同时提供线上和线下两种受理服务,申请人可自主选择;线上方式受理申请的,应当在浙江政务服务网上提供申请入口。(第六条)

针对重复提供材料、转嫁证明责任、办事时间长等问题,草案要求减事项、减环节、减材料、减时限、减费用,优化办事流程。对申请材料作了如下规定:一是建立容缺受理机制,主要申请材料齐全,仅次要材料欠缺的,可以先予以受理。二是规范重复提供材料,实行统一收件或者受理的,仅需要提供一次材料;申请材料可以通过公共数据平台提取的,不再要求提供。三是对替代材料作出规定,明确根据其他证明材料可以证明事实的,行政机关可以不再要求提供;申请人可以使用户口本、居住证、驾驶证等有效身份证件证明身份。(第七至十条)

(七)关于形式审查和实质审查。对申请材料实行形式审查,是提高办事效率的重要举措。草案明确规定申请材料齐全并符合法定形式的,行政机关应当予以确认并作出决定,即以形式审查为原则;同时,为了做好与行政许可法等相关法律法规的衔接,规定法律、行政法规要求对申请材料实质内容进行核实的除外,即以实质审查为例外。(第十条)

(八)关于告知承诺制。行政许可告知承诺制是一项在自贸区率先实施的可复制、可推广的改革举措,也是目前行政审批制度改革的重要突破口。草案在与国家相关规定衔接的基础上,规定了实施告知承诺制的主要内容,包括告知、承诺、发证、检查和验收等。(第十一条)

(九)关于平台和数据共享。草案根据省政府提出的数字化转型目标,在已经制定《浙江省公共数据和电子政务管理办法》(系省政府规章)的基础上,重点作了两方面的规定:一是明确公共数据以共享为原则,不共享为例外,并规定电子申请材料与纸质申请材料、电子证照与纸质证照具有同等法律效力,电子签名等验证与本人到场签名具有同等效力,为实现线上办理提供依据。(第六条、第八条、第三十六至三十八条)二是对数字化转型的平台作了规定,包括一窗受理平台、公共数据平台、国际贸易综合管理服务平台、咨询投诉举报统一服务平台、企业投资项目在线审批监管平台等,应当以浙江政务服务网为依托,为实现政务服务“一网通办”提供保障。(第十九条、第三十四条、第三十五条、第三十九条、第四十条)

(十)关于商事登记。商事登记是企业准入的首要环节,量大面广;根据世界银行发布的营商环境评价标准,商事登记效率是重要指标之一。草案对近年来国家和省有关商事登记领域“多证合一”“一照一码”“证照联办”“证照分离”等改革内容,分别作了相关规定。同时,根据国务院有关文件规定,明确对商事登记环节中的申请材料按照国家规定实行形式审查。草案还对市县政府可以实施住所申报承诺书制度以及一址多照等内容作了规定。(第十四至十八条)

(十一)关于区域评价制度。我省在区域评价制度方面率先进行了探索,出台了政策文件;今年52日召开的国务院常务会议,特别指出“环境影响、节能等评价不再作为项目审批或核准条件,由政府统一组织区域评估”,为深入开展区域评价工作提供了重要的政策支撑。草案结合浙江实践,规定省级以上各类经济开发区(含高新技术开发区、工业园区、开发区等)、产业集聚区、特色小镇以及县级以上人民政府确定的其他区域,可以根据需要实施区域评价制度。(第二十条)

(十二)关于标准地。建立“标准地”出让制度,是发挥市场在土地资源要素配置中的决定性作用,实现“有为政府”和“有效市场”有机统一的重大改革举措。草案结合我省实践,作了如下规定:一是明确以标准地方式出让国有建设用地使用权用于企业投资项目的,设区的市、县(市、区)人民政府或者其确定的部门应当组织有关部门与土地使用者签订统一的标准地开发建设合同。二是规定标准地开发建设合同应当包含有关标准指标、指标复核办法、违约责任、争议解决等内容。三是要求制定标准地开发建设合同示范文本。关于基层提出的标准地取得后企业违约如何解决的问题,经征询法院等单位和省人大有关代表意见,草案明确将相关内容纳入有关合同进行规范。(第二十一条、第三十二条、第四十三条)

(十三)关于企业投资项目承诺制。投资项目承诺制是深化投融资体制改革的重要举措,草案重点从四个方面作了规定:一是政府定标准,要求投资主管部门会同同级有关部门确定实行承诺制模式的企业投资项目的具体条件;二是企业作承诺,要求企业应当书面承诺项目符合确定的条件并予公示;三是过程强监管,通过在线平台实时监管企业设计、测绘、检测、施工、监理等方面情况;四是信用有奖惩,规定故意不履行承诺的,行政机关可以视情节轻重最高处以30万元的罚款,同时,明确规定可以将相关信息记入其信用档案,实施联合惩戒。(第二十二条、第三十二条、第四十三条)

(十四)关于中介机构。草案在我省已经制定《浙江省市场中介机构管理办法》(系省政府规章)基础上,特别针对基层调研反映涉审中介机构办事耗时较长等问题,作了如下规定:一是明确没有法律、法规依据,行政机关不得要求申请人提供技术审查、鉴定、评估、鉴证等报告,同时要求编制行政审批中介(专业技术)服务事项目录并向社会公布;二是明确要求涉审中介机构应当向社会公开承诺出具相关报告的期限并将承诺期限备案,未公开或者未备案的,视情节轻重予以行政处罚;三是明确涉审中介机构提供服务的时间记入行政许可办理期限,行政许可法有明确扣除的时间除外。(第二十五条、第二十六条、第四十二条)

(十五)关于事中事后监管。强化事中事后监管是“放管服”“最多跑一次”改革的内在要求,没有有力、有效的事中事后监管,简政放权也容易出现回潮。为此,草案结合已经较为成熟的做法,重点规定了如下内容:一是强化各级政府在事中事后监管方面的责任,要求建立健全部门联合、随机抽查、按标监管、一次到位的事中事后监管机制,特别是对减少事前管理的事项,要求制定监管方案,强化监管。二是规定了联合执法,依法整合事中事后监管职能,推进综合执法,做到监管不扰民。三是明确了“双随机一公开”和联合抽查制度,保障执法的公平性、有效性。四是推动协同监管、信用监管,并与《浙江省公共信用信息管理条例》作了衔接。五是规范现场执法行为,除规定的情形外,不得随意实施现场检查。(第二十七至三十条,第三十二条、第三十三条)

(十六)关于亩均论英雄。为推动“亩均论英雄”依法实施,草案规定设区的市、县(市、区)人民政府有权开展企业“亩均效益”综合评价;要求公开公示有关评价结果,并将结果作为实施差别化政策措施的依据;同时明确由省政府确定的部门制定有关实施“亩均论英雄”的具体办法。(第三十一条)

(十七)关于法律责任。草案针对“最多跑一次”改革过程中出现的新问题、新情况补充规定相应的法律责任,如草案对有关单位和个人不按照改革要求履职规定了法律责任;在《浙江省市场中介机构管理办法》规定基础上,对中介机构违反草案规定的行为设定了法律责任;为保障承诺制等改革,对虚假承诺等新问题设定了法律责任。(第四十一至四十三条)

(十八)关于容错免责机制。在调研中基层单位迫切希望立法建立容错和免责机制,为基层深化改革提供“定心丸”。为此,草案制定了容错免责条款,明确只要决策程序符合法律、法规规定,勤勉尽责、未谋取单位和个人利益的,不追究有关行政责任。(第四十四条)

(十九)关于授权性规定。由于“最多跑一次”改革是个不断深化和创新的过程,很多具体改革事项都需要根据改革实践制定和完善具体规范、标准和办法。因此,草案对县级以上人民政府及其有关部门在开展“最多跑一次”改革过程中可以制定相关实施规范和具体办法,作了统一授权性规定。(第四十六条)

以上说明和《浙江省保障“最多跑一次”改革规定(草案)》,请予审议。

 

 

来源:省人大  作者:   责任编辑:陈林辉
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