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关于T县政府法治建设情况的调研报告
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发布时间:2018-11-7 11:46:41  来源:北大法律信息网 
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【中文摘要】对于执法人员与执法任务需要不匹配的问题,需要政府从全局工作的立场统筹协调,进一步推进整合执法人力、物力、财力的工作。公众的意见在形成过程中具有情境性、模糊性等特征,所以有序、有效的公众参与制度能够发挥引导、塑造公众形成合理判断的效果。公众意见的零散性、局限性非常明显,所以通过培育社会组织代表公众参与行政决策,便成为此项制度建设的重要条件。为了适应政府职能由“经济建设”向“公共服务”的转变,政府公共服务职能必须以更加整体性、一体化的方式来实现,需要探索设置规范化运作的议事协调机构。政府职能部门委托街道办事处的一些工作,实际上由社区工作站完成,因此应严格遵循“费随事转”的制度要求。

【中文关键字】行政执法;规范性文件;行政决策;行政审批;政府信息公开

 

  为全面了解由县委、县政府负责推动的法治政府建设工作的进展情况,县人大常委会根据2013年监督T县政府法治建设情况的工作计划,于4月中旬至5月上旬组织开展了专题调研。调研组在参考县法院、县检察院近年来在推进法治政府建设、维护社会正义方面的工作经验基础上,集中听取了县政府法制办、发改局、监察局、司法局、城建局、国土资源局、交通运输局、环保局、行政服务中心、城市管理局、财税局、审计局的工作情况汇报,在TJ街道南门社区召开座谈会听取群众意见、在HC乡召开座谈会听取了部分人大代表、村委会成员的意见,现将调研情况报告如下:

 

  一、法治政府建设工作的基本情况

 

  一是领导重视法制机构建设、人员配备。在县委、县政府的合力推动下,县政府法制办统筹负责政府法治工作的具体落实;各职能部门根据执法任务、法制监督的需要设置专门的科室,各乡镇根据简政强镇等法制工作的需要,也加强了法制队伍的力量。各级领导对法治政府建设工作给予了积极重视,为各级法制机构的有效运转、法制工作人员队伍的充实,夯实了基础。2009年,作为杭州市试点单位,由县监察局牵头、县法制办积极参加对行政机关行政许可、行政处罚、行政强制、行政监管等“8+1”的行政权力进行了全面梳理,将法律依据、程序规定、所需材料及收费标准等在网上公开。至2010年,全县共清理确认的权力事项为8449项,并将权力事项及流程图汇编成册。在县政府门户网站将所有权力事项名称、审批要件、执法主体、流程图等信息在网上公开。

 

  二是有效规范行政执法行为。每年组织两次行政执法人员执法资格培训和考试,定期进行业务培训,对本县及周边县市近几年发生的典型案例进行汇编,现第一期案例汇编已下发各执法单位、第二期正在整理中。近年来,定期抽查执法部门行政处罚和行政许可案卷,每年组织考核评议3次,其中上半年、下半年分别组织案卷抽查评价一次,年底进行综合评价1次,将3次考评成绩折算纳入对部门的年终综合考评成绩。同时开展行政处罚优秀案卷和依法行政示范单位评选活动。通过建立网上行政复议平台,为群众申请行政复议提供便利;健全复议案件协调机制,以期更有效维护行政相对人的合法权益。

 

  三是完善规范性文件备案审查制度。在2005年制定的《T县人民政府规范性文件管理办法》基础上,于2011年制定了《T县人民政府工作部门行政规范性文件审查办法》,在杭州市范围内率先出台了《T县行政规范性文件异议审查程序规定》,基本形成了规范性文件两年一清理的工作制度。近两年先后组织规范性文件清理3次。根据2011年制定的《T县人民政府工作部门行政规范性文件审查办法》,建立对政府工作部门制发的行政规范性文件实施“前置审查”和“备案审查”的两审查制度。同时,对实施满一年的行政规范性文件进行梳理,制定年度评估计划,按照谁起草谁评估、谁执行谁评估的要求,将评估任务分解到各职能部门,并纳入对各单位依法行政考核的内容。

 

  四是探索构建行政决策公众参与制度。2008年以来,先后制定了《T县人民政府开放式决策程序规定》《T县人民政府专题会议议事规则》《T县人民政府工作规则》,通过重大决策事项公开征求意见、专家论证、合法性审查和政府常务会议集体研究等一系列程序规定,逐步推行重大行政决策公开听证制度,先后对县城核心区块停车收费、县城商务区产权分割等事项组织公开听证。2011年开始,对重大决策事项逐步开展效果评估工作,先后对政府投资的数字化城市信息处置中心系统建设运行、市民卡服务项目的实施等重大决策事项进行了评估,通过实地走访、召开座谈会、论证会等形式,对决策事项的贯彻执行情况、取得的成效和存在的问题进行全面的调查。

 

  五是创造条件加强基层民主建设。T县积极创造条件扩大基层民主,确保村民的选举权;不断规范村务公开,提高了村级财务管理的透明度,保障了村民的知情权;落实民主监督制度,对“四民主两公开”的情况进行监督,切实推进了基层民主和党风廉政建设;以政府购买法律服务的形式,帮助基层组织提升依法自治的能力和水平。20113月,T县启动“律师进社区(村)”活动,以政府购买服务的方式,在32个中心村派驻法律顾问,免费为村级组织和村民提供法律服务;2012年确定了74个社区(村)为工作对象。在32个中心村中,每村实际配备2名法律顾问,其中1名是本县的律师,另1名是“省城律师走乡村”派驻到中心村的律师。

 

  六是贯彻“六五”普法规划,加强法制教育。20127月,县委、县政府调整依法治县普法教育工作领导小组成员,由县委书记任组长,7位县级领导任副组长,县级机关30个部门主要领导为成员。全县普法队伍获得进一步整合、充实,加强了普法联络员、普法讲师团、法制副校长、农村普法宣传员四支队伍的力量。近年来县依普办、组织部、人事局等部门,依托“干部学习新干线”,每年组织全县领导干部和公务员参加法律知识的网上学习和考试。由县纪委、县依普办牵头,以近年来发生在本县的典型案例为素材开展廉洁教育活动,组织党员干部到警示教育基地参观;由县纪委、县法院牵头,组织县级机关重点部门中层以上干部到县法院旁听职务犯罪案件的庭审,增强党员干部的自律意识。各职能部门、乡镇、街道认真贯彻执法公开制度,将执法依据、办事流程、处罚标准、执法人员行为规范向社会公开,设立了投诉举报电话,并向社会公布执法责任追究标准,在日常工作中落实“六五”普法规划的具体要求。

 

  二、法治政府建设工作面临的困难

 

  一是法制力量仍然薄弱,领导干部守法观念易动摇。目前,一些职能部门仍然未能设立独立的法制机构,甚至缺少专职从事法制工作的人员,影响了法治政府建设的社会效果。对于执法人员与执法任务需要不匹配的问题,需要政府从全局工作的立场统筹协调,进一步推进整合执法人力、物力、财力的工作。由于受到自上而下的经济发展绩效考核压力的强烈影响,领导干部特别是在重点项目推进工作中,忽视法定程序的硬性要求、要求执法人员违法执行领导命令的现象仍然客观存在。在违法推进项目的工作中,一旦出现“先上马,后审批”的法律风险时,领导干部倾向于拒绝履行以政府名义对投资方做出的承诺,要求投资方独自承担违法推进项目的风险,严重损害政府的公信力。

 

  二是规范性文件审查和行政决策制度有待加强。规范性文件管理的制度虽已逐步规范,但有案不备的情况时有发生。主要原因有两方面:一是规范性文件的概念界定标准模糊,很多部门还不能掌握规范性文件与政策性文件的区别。二是有的部门基于部门利益,回避合法性审查和备案审查制度。以2012年为例,政府下发的行政规范性文件8件,报法制办审查后,再报县人大和杭州市政府备案通过的只有3件,未经法制办审查的有5件。公众参与重大工程项目环境影响评价的时间越早,决策调整和推进的成本越低。因为公众的意见在形成过程中具有情境性、模糊性等特征,所以有序、有效的公众参与制度能够发挥引导、塑造公众形成合理判断的效果。公众意见的零散性、局限性非常明显,所以通过培育社会组织代表公众参与行政决策,便成为此项制度建设的重要条件。

 

  三是依法行政水平有待于进一步提高。2011年县法院受理行政案件3件,2012年受理14件。对于个别职能部门利用政府领导不愿意接受行政诉讼败诉判决的心理,避重就轻、消极应付工作职责的现象,需要监察部门对涉诉部门履职情况加强监察力度。部分行政机关对于人民法院提出的切实可行的司法建议,应更加重视,不仅应按时反馈,还应对落实情况加以监督。行政机关败诉的主要原因表现为:认定事实不清或主要证据不足、违反法定程序或违反程序正当性原则。非诉行政案件存在的问题包括:强制执行申请书缺少行政机关负责人签名,申请机关未提供行政决定的理由、依据,行政机关申请强制执行前的先行催告不够规范。因此,政府部门应加强对工作人员的业务培训,进一步提高依法行政的水平。

 

  四是行政审批和政府信息公开制度有待完善。目前,T县的“两集中,两到位”要求没有充分落实,尤其是许可和非许可事项没有全部集中到许可科;事项精简和时限压缩仍有空间,对未进驻服务中心的事项是否按承诺时间办理,缺乏有效的监督机制;除首批9名首席代表外,其余窗口首席代办仍没有落实到位,尤其是与企业投资密切相关的部门,以及需明确授权的部门;设窗口的部门非行政许可事项进驻不够到位,集中度只比2012年提高了6%,没有达到提高10%以上的预定目标。2013年县政府受理的7件行政复议案件中,有5件属于政府信息公开案件。由于政府信息公开案件的内容往往与工程项目建设有关,若不公开则违反《政府信息公开条例》的规定,但贸然公开也会给政府工作增添后续的压力,所以需要构建政府信息公开的社会稳定风险评估机制,通过确立风险评估责任部门、制作风险评估报告、拟定信息公开后的社会风险应对预案,将公开政府信息的风险分散、化解到政府可控的范围内。

 

  三、关于加强法治政府建设工作的建议

 

  一是普及强化法治观念,党员干部带头守法。将基本公共法律服务作为法治建设的重要基础,在县法律服务中心的带动下,逐步建立乡镇(街道)法律服务站、社区律师工作室,并实现与12348法律服务热线对接,形成城乡基本公共法律服务圈。充分运用广播、电视、报刊等传统媒体,打造一批受群众欢迎的法制宣传栏目。加强对公务员、企业主、外来人口、社区矫正人员、归正人员等重点人群的法制宣传教育。政府法制、审计、监察等部门加强工作联动,对党员干部、公务人员违法行为加强监督、查处的力度。

 

  二是各职能部门主动接受政府内部、外部的监督。从推进法治政府建设的需要出发,各部门、各乡镇都要逐步建立起专门的法制机构,比如法制科、法制办公室,独立于各业务科室,对业务科室进行法律指导、监督,开展法制审查等工作。随着扩权强镇改革推进和依法行政工作要求的提高,迫切需要逐步在乡镇政府层面充实法制力量。政府法制办需要与监察局加强工作协调联动,对不按规定报送规范性文件备案、审查的部门,追究相关责任。政府法制部门应当按照要求,将规范性文件报送人大常委会备案,接受合法性监督。对于政府投资项目的前期审批、招投标、施工过程、设计变更、工程结算(决算)、资金拨付等环节,应当加强督查治理,健全公共资源交易方面的制度,建立项目信息公开及信用信息公开平台。根据信访投诉线索开展专门监督检查,如工程建设领域的质量监督、招投标及政府采购等问题的监督检查,加大监督检查结果的公开力度,坚持查人与查事相结合。

 

  三是加强对各部门依法行政效果的协调。目前的政府工作仍保持着以部门职责为中心的强大惯性,因此在处理投诉问题的过程中存在部门本位主义的倾向,容易导致因推卸、拖延处理投诉问题而引发群众更多投诉的消极影响。相关的政府职能部门之间应当加强协调工作思路方面的联动,避免工作效果相互削弱的情形发生。由于政府内部临时议事协调机构的设置与撤销,在一定程度上只是对传统政府部门结构的“修补”,很难在政府部门之间形成有效的协调机制。因此,为了适应政府职能由“经济建设”向“公共服务”的转变,政府公共服务职能必须以更加整体性、一体化的方式来实现,需要探索设置规范化运作的议事协调机构。政府职能部门委托街道办事处的一些工作,实际上由社区工作站完成,因此应严格遵循“费随事转”的制度要求。

 

  四是加强简政放权,推进部门审批职能整合。要最大限度减少对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可、审批,切实防止审批事项边减边增、明减暗增。必要的行政审批也应做到标准明确、程序严密、运作透明、制约有效、权责分明。县行政服务中心需要继续发挥审改办的统筹协调职责,要以部门的人员协作为核心,优化工作流程,强化资源共享,推广以行政委托的方式集中、统一办理审批事项的做法;将一些受众面广且需多个政府部门共同完成的审批或办事项目逐步剥离出来,统一设计、协同建设,探索实现政府信息化系统应用的集成。在加强审批制度改革的同时,要切实加强市场监管,营造公平竞争的市场环境;对食品、环境、安全生产等领域群众高度关注、反映强烈的问题,要严格查处违法行为。创新公共服务提供方式,把政府工作重点放在“保基本”上,在非基本的公共服务领域,更多发挥市场和社会组织的作用。

 

【作者简介】

刘辉,男,苏州大学王健法学院,法学理论专业博士生。

【参考文献】

{1}刘辉等编著:《基层法治建设理念读本》,上海交通大学出版社2016年版。

 

本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。

原载:《基层法治建设理念读本》,上海交通大学出版社2016年版。

 

来源:北大法律信息网  作者: 刘 辉 责任编辑:陈林辉
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