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关于《浙江省公益林管理条例(草案)》的说明
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发布时间:2017-9-30 15:59:40  来源:省人大 
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关于《浙江省公益林管理条例(草案)》的说明

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

《浙江省公益林管理条例(草案)》(以下简称《条例》),已经浙江省人民政府第88次常务会议通过,现我受省人民政府的委托,就《条例》作如下说明:

一、制定的必要性

公益林是森林的重要组成部分,以维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能,主要提供公益性、社会性产品或服务。森林公园是公益林的主要利用方式,通过森林公园的建设和发展,既保护了森林资源,又促进了林业增效、林农增收,是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措和有力抓手。省委、省政府一直高度重视公益林和森林公园的建设管理工作,2005年制定出台了《浙江省重点公益林管理办法》,2009年将《浙江省公益林管理办法》(以下简称《办法》)上升为政府规章,这对规范公益林建设和保护发挥了积极作用。目前,我省省级以上公益林面积达到4536万亩(其中国家级公益林面积1396万亩), 占全省国土面积的32%,占全省林业用地面积的46%;共建立国家级森林公园39个、省级森林公园80个,占地约544万亩,森林公园内的林木90%以上属于公益林。森林公园建设促进了森林旅游产业的发展,成为浙江林业新的经济增长点,有力地推动了当地经济社会的发展和民生的持续改善。从总体上看,全省公益林建设、保护与管理工作稳步推进,但随着经济社会的快速发展,特别是对照生态文明建设的新要求,当前公益林建设、保护、管理等方面仍面临不少新情况、新问题,亟待将《办法》上升为《浙江省公益林管理条例》(以下简称《条例》)。

一是在法律效力上有待提高。公益林涉及面广、对象复杂、保护任务重,《办法》的出台推动公益林工作走上了法制化轨道,但在相关行政处罚措施的执行、公益林管护和生态补偿等方面仍需进一步加大力度,有待更高规格的法律加以明确和保障。

二是在条款内容上有待补充完善。虽然《办法》涉及了总则、建设、保护、管理、补偿基金、法律责任等多方面条款内容,但从实践情况看,有些方面仍需补充完善。如《办法》对公益林中新形成的火烧迹地、采伐迹地、病虫危害迹地以及低效公益林要求进行绿化造林、抚育改造,但对责任主体和资金来源没有明确规定。

三是有关规定的可操作性有待加强。如《办法》中涉及公益林林木更新和抚育的现有条款规定,对照中央提出的精准提升森林质量的要求,实际操作性不太理想,公益林更新和抚育如何适应我省实际,还需要进一步细化。

四是省、市县级森林公园的设立等需要从法律法规层面上予以明确。20169月,国家林业局以第42号令对《森林公园管理办法》进行了修订,修订后的第八条规定“省级森林公园和市、县级森林公园设立、撤销、改变经营范围或者变更隶属关系的审批,按照地方有关规定执行”。但由于目前我省尚未就省级森林公园和市、县级森林公园作出相关地方规定,亟需以地方性法规形式对省级森林公园的设立、撤销以及相关管理要求作出明确规定,并对市、县级森林公园的管理作出授权性规定,实现我省森林公园建设管理有法可依。

二、立法的过程

早在2012年,省林业厅就形成了《浙江省公益林管理条例》及《浙江省森林公园管理条例》的法规草案。2014年以来,又积极收集全国各地立法相关资料,并根据实践发展的新情况和新要求,与时俱进,不断完善立法思路,对两个条例进行了合并立法调研,名称确定为《浙江省公益林管理条例》,并被省人大常委会列为2017年一类项目。《条例》草案形成后,省林业厅将《条例》内容反复征求各地林业部门和省级有关部门意见后上报省政府。其后,省法制办书面征求了11个设区市政府和发改、公安、财政、编办、国土、环保、交通、水利、农业、审计、旅游等部门的意见,并通过网站向社会公开征求意见。同时,深入桐庐、武义等地开展了立法调研,先后召开专家论证会(对专家提出的10条意见作了吸收)、省级部门协调会。根据调研情况及各方面的意见,通过反复研究、修改,形成了现在的《条例》草案。

三、《条例》的主要内容

《条例》以现行省政府规章《浙江省公益林管理办法》为基础,总结实施经验,针对我省公益林建设、保护、管理等方面存在的问题和短板,在公益林的采伐强度、利用方式、低效林改造、建立森林生态效益补偿制度、森林公园设立和管理等方面作了规定。草案不分章节,共三十二条。

(一)建立公益林保护制度。草案在公益林保护方面主要规定了以下内容:

1.完善公益林划定程序。公益林划定是公益林建设、保护和利用的基础。对此,草案第六条、第七条规定:一是明确由县(市、区)人民政府组织划定公益林范围。二是要求划定公益林范围时,要与林权权利人充分协商,征得其同意后方可划入。三是明确国家级、省级公益林建设规模的报批程序。四是规定经批准的公益林建设规模不得擅自改变,确需改变的,应当经原批准机关或其委托部门批准。

2.签订公益林保护与管理协议。为加强公益林的保护,明确林权权利人的权利和义务,草案第八条要求公益林建设规模批准后,县(市、区)人民政府应当与林权权利人签订公益林保护与管理协议,明确公益林四至范围、权益归属、保护措施、资金补偿、违约责任等内容。

3.签订公益林保护管理责任书。为强化公益林的管理,明确公益林管护责任,草案第十条要求县(市、区)人民政府应当与乡镇人民政府、国有林场签订保护管理责任书,乡镇人民政府应当与村集体经济组织签订保护管理责任书,层层落实管护责任。

4.建立公益林的占补平衡机制。公益林范围一经划定,不得随意征收、占用。草案第十三条规定建设工程应当不占或者少占公益林林地,确需征收、占用公益林林地的应当按照国家有关规定办理手续,并由县(市、区)人民政府及时补足减少的公益林林地。

5.控制公益林采伐。公益林以发挥生态效益和社会效益为主要目的,不能随意采伐,需要严格控制。草案第十四条规定公益林只能进行抚育和更新性质的采伐,但是因科研或实验、防治森林病虫害、营造生物防火隔离带等特殊原因,需要采伐公益林的除外。

(二)加强公益林利用。公益林利用要以保护为前提,在保护中科学合理利用。草案在公益林利用方面主要规定了以下内容:

1.放宽公益林抚育和更新采伐强度。2009年出台的《浙江省公益林管理办法》对公益林的抚育和更新采伐的强度作了严格限制,根据这几年实施情况看,由于抚育和更新采伐的成本过高,林农普遍不愿对公益林进行抚育和更新。2017年国家林业局和财政部重新颁布了《国家级公益林管理办法》,取消了采伐强度、伐后郁闭度等具体比例限制。因此,草案第十五条规定国家级公益林的抚育和更新采伐,按照《国家级公益林管理办法》执行;省级公益林的抚育和更新采伐,由省林业行政主管部门依据国家和省相关技术规程另行制定。

2.通过设立森林公园,加强公益林保护和利用。为深入贯彻落实省第十四次党代会提出的“大花园”战略部署,加快将“青山绿水”转变为“金山银山”,促进林农增收,草案第十六条规定公益林中一些优质的森林资源,可以通过设立森林公园的方式,加强公益林的保护和利用。此外,草案第十七条、第二十一条规范建立森林公园的规划要求和禁止行为;第十八条、第十九条明确省级森林公园的设立条件和申报程序。

(三)加快低效公益林改造。低效公益林改造可以提高林分质量,让公益林发挥更大的生态效益。目前我省4536万亩公益林中,尚有600多万亩低效林需要改造。因此,草案第十一条明确公益林经营单位和个人是迹地更新、低效林改造和森林抚育的责任主体,并规定县级以上人民政府应当对完成迹地更新、低效林改造和森林抚育的经营单位和个人给予适当的补助。

(四)建立森林生态效益补偿机制。建立健全森林生态效益补偿机制,是公益林建设、保护和管理工作的重要保障。草案第二十三条要求省、市、县三级政府建立森林生态效益补偿机制,第二十四条明确公益林的补助标准和森林生态效益补偿资金的使用范围,还要求审计部门加强森林生态效益补偿资金使用情况的审计监督。

(五)关于市县级公益林和市县级森林公园的管理。考虑到现在设区的市已经有立法权,且各地的森林覆盖率和公益林规模有较大的区别,让设区市制定市县级公益林和市县级森林公园的管理办法,能更符合当地实际,因此草案第三十一条只作了授权性规定。

(六)关于法律责任。草案对擅自采伐公益林林木、擅自将公益林改变为非公益林和森林公园内禁止行为的法律责任作了衔接性规定。针对其他新设的禁止行为,在第二十六条、第二十七条、第二十八条设定了三项行政处罚。

以上说明,请予审议。

  

 

 

来源:省人大  作者:   责任编辑:陈林辉
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