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国外海岛生态环境保护立法模式比较研究
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发布时间:2010-7-28 8:22:20  来源:中国环境法网 
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国外海岛生态环境保护立法模式比较研究
Comparative Research on the Legislative Mode of Eco-environmental Protection of Islands Abroad
朱晓燕

  【摘要】本文从目标模式和法体模式两方面对国外海岛生态环境保护立法模式进行了比较研究。从而指出我国应从中借鉴的成功经验。
  【英文摘要】This article makes comparative research on the legislative mode of eco-environmental protection of islands abroad from two aspects---aim mode and legislation mode. Furthermore, by means of comparing, the author comes up with some countermeasures and suggestions.
  【关键词】海岛生态环境;自然保护区;立法模式;比较研究;对策建议
  【英文关键词】eco-environment of islands abroad; natural reserve; legislative mode; comparative research; countermeasures and suggestions

  【正文】
  各国海洋自然保护区的立法,主要是根据海洋自然环境和资源的状况,以及对自然保护的认识和需求进行的。由于历史原因,我国海岛自然保护区的建设才刚刚起步,还有很多问题亟待完善。因此,在其法制建设的目标模式方面,应注意开发模式和保护模式并重,但当两者相冲突时,应优先保障保护模式顺利进行,暂时放缓开发的步伐;在法体模式方面,由于专门法模式立法成本过高,就我国目前的国力而言尚不易做到。因此,建议采取单行法模式,结合我国具体国情,制定世界第一部海岛综合管理法律,促进对海岛经济的发展以及对海岛生态环境的保护。
  
  一、国外海岛自然保护区立法的目标模式
  
  海岛法律制度主要有两种目标模式:
  
  第一种是开发模式。从国外立法情况来看,对于地理位置偏远、资源匮乏、经济落后、
  
  岛民生活水平较差的岛屿,往往采用这一目标模式,典型代表是日本。日本的《孤岛振兴法》及《孤岛振兴法实施令》、《日本小笠原诸岛振兴开发特别措施法》及《日本小笠原诸岛振兴开发特别措施法实行令》、《日本奄美群岛振兴开发特别措施法》及《日本奄美群岛振兴开发特别措施法实行令》,这三部法律及其实行令,采取的是典型的开发模式。主要目的就是迅速采取有力措施,改善这些孤岛的基础条件,消除其落后状态。虽然法令中也提到对自然环境的保护,但这是出于防止公害事项的考虑,并不作为重点内容加以规定。
  
  第二种是保护模式。世界上很多沿海国家,尤其是美国、澳大利亚、加拿大等国,对于
  
  一些具有珍稀动植物种,生态系统又比较脆弱的岛屿,都制定了专门的岛屿管理规划。如美国得克萨斯州的山姆洛克岛的管理计划、佛罗里达州威顿岛的保护方案、澳大利亚的罗特内斯特岛管理计划、加拿大的埃尔克岛国家公园管理计划等。在国外海岛管理实践中,很多情况下是由政府制定岛屿保护与管理的法律、法规、管理计划,再由政府和民间组织共同努力实施,以保护岛上的野生物种及其生态系统免遭破坏,这种模式是典型的保护模式。
  
  二、国外海岛自然保护区立法的法体模式
  
  国外海岛法律制度的法体模式可大致分为单行立法和分散立法两种。
  
  前者又可分为两种类型:1、调整某一类海岛的立法。如日本和韩国分别制定了《日本
  
  孤岛振兴法》、《关于独岛等岛屿地域生态系统保护的特别法》等法律。2、调整某个或某些特定岛屿的立法。如澳大利亚的新南威尔士的《劳德哈伍岛法》。
  
  后者最典型的国家是美国,其有关海岛的法规散见于《1972年美国联邦海岸带管理法》、《1978年美国外大陆架土地法修正案》等法案中。
  
  此外,还有国家实行专门立法模式,如加拿大制定了《关于塞博岛政府的若干规定》。
  
  三、国外海岛自然保护区立法模式对我国海岛立法的借鉴
  
  (一)关于目标模式的比较研究和对策建议
  
  国外海岛自然保护区立法,采用开发模式(如日本)抑或保护模式(如美国、加拿大等国),是根据岛屿的具体情况、国家经济发展的需要等方面因素,综合考虑后决定的。对于资源匮乏、经济落后的岛屿,多采用开发模式,优先发展经济。对于岛上存有珍稀物种或历史遗迹、具有特殊生态价值或历史文化价值的岛屿,则往往采用保护模式。开发模式可充分利用海岛本身的资源,促进经济的发展,提高居民,尤其是岛上居民的生活水平,但是在开发利用过程中,难以避免地要对周围环境造成一定的负面影响。如果开发措施不当,疏于管理和防范,还可能对岛上的环境和生态系统造成毁灭性的破坏和难以逆转的影响。保护模式正相反,可以充分保护岛上的资源与环境不受人类无序开发的不当影响,对于维护生态系统的平衡和生物多样性具有重要意义,但是有时此种对环境的保护是以抑制经济发展为代价的。开发与保护这两种模式之间的张力和对抗,也正体现了目前困扰整个世界的发展和保护问题,由此联合国才对小岛屿发展中国家提出了可持续发展的战略。
  
  就我国海岛自然保护区法律制度采取何种目标模式而言,笔者认为应兼采开发模式和保护模式。但当两者出现冲突,难以调整时,则舍弃开发模式,保障保护模式。对于这一问题,笔者仅从收益——成本方面提一些拙见。人类对待生物资源的方式取决于他们是否具有商业价值,但是具有商业价值的物种是一柄双刃剑:一方面,物种的价值向人们提供了一个关心它们将来的理由;另一方面,如果管理不当,商业上的开发可能会使生物资源被耗竭。如果由于人类的活动使这个物种的数量减少到低于临界值时,那么即使是具有商业价值的物种也可能灭绝。就海岛资源而言,由于其生态系统十分脆弱,生物系统的生物多样性指数小,稳定性差,因此它极易遭到损害而造成严重的生态环境问题,从而可能破坏良好的生态经济系统,其生境一旦遭到破坏难以恢复。这就给制定海岛自然保护区立法的学者们提出了一个难题,环境和经济孰轻孰重?鱼肉和熊掌可兼得否?“众所周知,环境服务需要成本,尽管它们的产生不再需要任何人类的投入”。对于环境服务,因为提供服务的资源再也不可能进一步利用,所以它们的机会成本就是放弃的净收益。那么,在制定海岛自然保护区立法时,我们就应该从长远的角度去考虑,优先保护环境资源,因为资源如果属于可选择性的使用绝不是无代价的。例如,假设某一段河流既可以用于碧水泛舟,又可以用于发电。但由于发电所修的大坝造成河水急流,导致两种用途不可兼容。那么发电的机会成本就是放弃碧水泛舟所损失的净收益。同时,当收益和成本发生在不同的时点时,我们该如何选择?这就需要引入时间这个要素。长时间的过程中,连续的污染物会大量积聚,生物再生资源就会因过多滥用而给后人留下的越来越少。这一切都是我们不愿看到的。既然所消耗的生物资源一旦使用就不会再生,那么如果能够在使用和收益之间找到一个平衡点,鱼肉和熊掌就可以兼得。但现实往往事与愿违,现在做出的许多决策都与未来结果紧密联系。我们只能确定一点,当结果是资源的所有使用的净收益现值最大化时,就满足动态效率准则,也就意味着我们的立法措施取得了成效。因此,将保护区的资源价值和经济价值相比较,笔者认为资源价值对我国的发展更为有利,当开发模式和保护模式出现冲突,难以调整时,应优先采用保护模式。
  
  (二)关于法体模式的比较研究和对策建议
  
  将前述三种法体模式相比较可以看出,针对特定岛屿的专门立法模式,制度最为具体,
  
  针对性也最强,便于操作,而且灵活性较高,可以根据实际需要随时作出调整。但是不足之处在于对个别岛屿与专门立法或制定管理计划,成本较高,而且容易引起法律适用上的不统一,以及造成不同岛屿之间的差别对待;针对某一岛屿的单行法模式,长处在于法律的规定对所有的调整对象都一体适用,可以确保法律适用的统一与公正,而且对岛屿颁布单行法,也可针对岛屿自身的特点,作出较为具体的、操作性较强的规定,实现单行法的立法目的。相比之下,就具体性以及针对性而言,较之专门立法要稍显逊色。同时,国外现行的关于岛屿的单行法,往往仅对岛屿的某方面问题进行规定,对于未作出规定的事项,仍然要使用其他法律,如土地法、森林法、环境保护法等的规定;分散式规定的立法模式,将国家对海岸带、大陆架、土地、森林、渔业、矿产等方面的法律直接适用于海岛,可节省立法及执法成本,保证法律适用上的统一性,避免了单行法与基本法、特别法与普通法之间的矛盾以及随之而来的解释与协调问题。但是,岛屿是处于海洋包围中的陆地,与大陆领土和海洋水体相比,具有独特的地理、经济、生态等方面的特征。若对岛屿的法律调整,照抄照搬适用于大陆或海洋的法律,在某些情况下,可能会忽略岛屿自身的特点而显得过于机械,难以有效、合理的调整岛屿法律关系,甚至与立法初衷背道而驰。
  
  由上文分析可见,几种模式各有利弊。一国最终采用何种法体模式,是由本国的客观需要所决定的。我国也不例外,在借鉴其他国家法体模式的基础上,最终还是要立足于本国的客观国情与实际需要,选择适合自身特点的法体模式。笔者认为,尽管多数国家没有关于岛屿的单行法或专门法,而是采用了分散式的法体模式,关于岛屿的规定散见于相关的法律法规中,如海岸带管理法、环境保护法、海洋环境保护法等,但是我国的实际情况与他国迥然有异,不能完全照搬他国的法体模式。究其原因归结如下:我国的岛屿众多,各具特色,需要重点保护与开发的岛屿数量也颇为可观。但是我国的法律规定存在诸多缺陷,1规定分散,缺乏统一性2立法层次偏低3法律制度不完备。而国外有关国家一方面由于海岛数量少,在国民经济中不占举足轻重的地位,无需颁布单行法或专门法;另一方面因为这些国家的环境保护法律制度、海岸带法律制度、土地及其他自然资源保护与管理法律制度比较健全和完善,这些法律中的规定都可以适用于海岛,调整与海岛有关的法律关系。对其而言,分散式法体模式更符合其自身特点。
  
  但是,我国目前海岛立法所采取的分散式立法模式,其结果是海岛的开发缺乏统一规定和管理,资源与环境遭到破坏,有些海岛还存在着开发不足的现象。因此建立海岛自然保护区,如果仍采用分散式立法模式对我国而言绝非上策。如果采取专门立法模式,对某个或某些岛屿单独制定法律,就我国目前的国力而言,与发达国家相比存在资金不足等劣势。因此,虽然这样的法律针对性强,内容具体便于操作,但立法成本过高,不符合我国的实际情况。相比之下,采用单行法模式,其优点恰恰可以弥补专门性立法模式的不足。而且制定一部关于海岛自然保护区的单行法对海岛进行管理,既具有较强的针对性,又符合我国目前的客观实际,是一种较为理想的选择。因此建议我国从实际出发,参考借鉴其他国家的合理规定,结合我国具体国情,制定世界第一部海岛综合管理法律,以促进对国家主权与安全的保护,对海岛经济的发展以及对海岛生态环境的保护。


【作者简介】
朱晓燕,女,中国海洋大学法政学院,环境与资源保护法学在读博士生,师从肖鹏教授。

来源:中国环境法网  作者: 朱晓燕 责任编辑: 
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