景亚南
人口老龄化是我国面临的一个重大的社会问题。早在1999年，中国60岁以上的老龄人口已经达到1.44亿，超过人口比例的11%，按照国际标准我国已进入老龄社会。[①]我国是农业大国，2000年人口普查表明，居住在乡村的人口80739万人，占总人口的63.91%，而老龄人口所占比例，农村为7.35％，城镇为6.30％，这说明当时农村人口的老龄化水平就已经超过了城镇，随着我国城镇化的不断推进，情形只会愈加严峻[②]。因此，农村社会养老保险是我国现代化进程中不可回避、必须解决的问题。我国目前的农村社会养老保险制度处于缺失状态，在依法治国的前提下，通过相关立法对农村社会养老保险进行规范和引导显得尤为重要和迫切。本文拟采取立法比较的方式,系统化、逻辑化地对我国农村社会养老保险立法问题进行研究。
(一)宪法和法律层面的考察
我国农村社会养老保险立法最根本的渊源是《中华人民共和国宪法》。《宪法》第45 条第1 款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这一规定赋予了中国公民获得物质帮助的社会保障基本权利，宪法赋予社会保障权的对象是中华人民共和国全体公民，自然也包括农村人口。但是到目前为止，我国还没有一部专门规范农村社会养老保险的立法，但其他一些法律对社会养老保险问题(包括农村社会养老保险问题)作了零散的、原则性的或者鼓励性的规定。如，《中华人民共和国人口与计划生育法》第24条[③]，《中华人民共和国老年人权益保护法》第20 条、第23条、第24条[④]，还有我国《劳动法》第9章也对劳动者的社会保险和福利作了专门规定，这里的“劳动者”当然包括乡镇企业以及其他企业中的农民职工。
(二)行政法规、部委规章和规范性文件的考察
由于现代社会养老保险是政府的一项社会责任和管理的一项社会事务，政府本身也是养老保险法律关系的重要主体，因此，政府在建立社会养老保险法律制度过程中发挥着主导作用，许多有关社会养老保险的具体规定都是通过颁发行政法规、部委规章或者规范性文件来实施的。例如，国务院1999 年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》、民政部1992 年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》、财政部与劳动和社会保障部1999 年联合颁发的《社会保险基金财务制度》等。然而,这一层级关于农村社会养老保险方面的立法，无论是数量上还是内容上都处于一种缺失状态, 即数量严重不足、内容支离破碎,呈现出相当明显的结构缺失状态。国务院行政法规中根本没有关于农村社会养老保险的任何规定,部委规章中曾经有一部劳动部1992 年颁发的《乡镇企业职工养老保险办法》，涉及到在乡镇企业劳动的农民的养老保险问题，但是目前也已经被废止了。目前，我国在立法方面，只有两部规范性文件规定了农村社会养老保险的有关内容，即民政部1992 年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，和1995年颁布的《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》（以下简称《农村养老保险意见》）。考察这二者，前者的制度设计存在一定缺陷，存在种种现实问题，而后者只是一个号召性的意见，不具有可操作性。比如，《基本方案》中设计的农村养老保险制度实际上是“保富不保贫”，不能解决贫困农民的养老保险问题。农村社会养老保险基金的平衡模式是个人自我平衡，个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内调剂，也没有政府财政的资助，因此不具备统筹共济的性质。还有，《基本方案》规定的养老保险基金保值增值的方法主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资。”而基金存银行增值利率明显低于结付利率，结果保险费征收越多，基金收支赤字越大，而各级政府不承诺财政兜底，从而迫使基层单位不得不违规进行各种投资来实现增值。而且，农村社会养老保险管理机构的设置非常不合理，县级农村社会养老保险机构几乎包揽了从政策制定、实施到农保基金的收、发、管、放以及行政监管等全方位的工作，既没有部门间的横向监督，又没有上下级之间的有效制约，其结果很容易导致农村社会养老保险资金的挪用、滥用等一系列问题。
(三)部分地方性法规、地方政府规章和规范性文件的考察
我国地方性法规、地方政府规章以及规范性文件中均有涉及规范农村社会养老保险的内容，数量比较多，但是大多数以政府规章或者规范性文件的形式出现。例如，《北京市老年人权益保护条例》(北京市人大常委会1995 年)、《江苏省农村社会养老保险办法》(江苏省人民政府1997 年)、《青岛市农村社会养老保险暂行规定》（青岛市人民政府1997年）等。但是在地方性法规层面来考察,我国还没有一部专门规范农村社会养老保险的地方性法规，涉及农村养老保险方面的条文一般散见于涉及到农村人口的相关法规中，而且往往只是点到为止，并没有相应的具体制度规定。比如，《山西省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》第二十七条、《河南省进城务工人员权益保护条例》第三十一条第二款、《广东省老年人权益保障条例》第九条和第十条、《湖北省农村扶贫条例》第二十九条以及《湖北省农村五保供养工作规定》等。显而易见，这些条文完全没有可操作性，形式大于实质，在现实中容易被虚置，导致农村人口的养老保障落空。
各地专门规范农村社会养老保险的地方政府规章和规范性文件约有2300多项。在这一层面来考察，由于没由国家立法的统一指导，各地在推行农村社会养老保险的过程中基本上是自行摸索，各行其是。而国外养老保险立法的经验表明，像农村社会养老保险这样一个涉及面广、关系重大、保障主体特别的保障项目，常常需要许多部门和领域的协调和配合，各地政府的规章和规范性文件虽然都在一定程度上促进了农村社会养老保险事业的发展，但由于中央统一立法缺位，一些本该统一的制度也是形式各异，实际执行效果也是参差不齐，这既不利于农村社会养老保险工作的全国统一规划，也不符合法制化的要求。
二、对我国农村社会养老保险问题立法的比较分析
（一）宏观层面
我国农村社会养老保险立法呈现上少下多的金字塔形状分布。我国农民作为占全国人口多数的群体,为我国的繁荣和发展做出了巨大的贡献,而其养老权的保护在立法上却处于明显的边缘地带，被有意无意的漠视。《宪法》作为国家根本大法,规定着每个公民最基本、最重要的人身权利和民主权利,在宏观层次上决定着社会利益和社会法益的理念和性格，但是由于缺乏专门规范农村社会养老保险的法律相呼应，虽然其他一些法律对社会养老保险问题(包括农村社会养老保险问题)作了零散的、原则性的或者鼓励性的规定，但是这种口号性的、过于原则和缺乏必要可操作性的条文,是不可能真正发挥作用的。造成这种局面的主要原因是立法者的立法理念没有及时转变，没有认识到农村社会养老保险问题的严重性，也没有认识到农村社会养老保险制度的建立与完善对完善我国的社会保障体系，解决“三农”问题，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义，这不利于妥善解决农村养老保险问题,也不利于维护社会的稳定和可持续发展。
（二）中观层面
国务院的行政法规及劳动和社会保障部的部门规章和规范性文件对我国农村社会养老保险工作具有规范和指导作用。然而,这一层次的立法存在着严重的结构缺失问题,有关规定支离破碎而且过于简单、强制力不足、缺乏可操作性。这种中观层次上农村社会养老保险立法缺失状态的形成,有其深刻的经济原因和社会原因。从经济原因的层面上看,农村目前的实际情况制约了农村社会养老保险的推进，农村经济发展水平滞后于城市许多，农村人口几乎是城市人口的两倍，要为数量如此庞大的群体提供社会养老保险，是一项非常艰巨的、长期的工作。从社会原因的层面上看，立法者身处城市，脱离农村，在意识上认为农民在社会阶层位阶上处于一个较低的层次，有意无意的忽视农民所做出的巨大贡献和他们的权利需求,运用中观层次的立法手段使城市居民这一子系统的利益最大化，消极的侵害了农村人口的利益。比如《基本方案》中的资金筹集方式是一种个人储蓄为主、集体补助为辅、国家仅从政策上加以扶持，是一种强迫储蓄模式基金、不与政府财政挂钩、也不需政府对其负财政上的责任，实际上谈不上国家保障，同国家有大力投入的城镇职工社会养老保险相比，方案其实只是农民的自我保障。
（三）微观层面
在微观层面上,全国各地的地方性法规、地方政府规章和规范性文件，尤其是以后两者为主，对农村社会养老保险问题规定的最多也最详尽。这些规范性文件在一定程度上具有一定的可操作性,有些规范性文件还规定了对违反相关规定的处罚办法。但是这些规范性文件具有相当程度的触变性,缺乏必要的立法系统性和逻辑性,使得在其实施的过程中遇到了很大阻力,社会各方面的消极对抗使解决农村社会养老保险问题步履维艰。而且这一层次的立法很多都是九十年代制定的，已经有十几年，内容陈旧，金额偏低，很难适应现在的实际情况，满足不了农村养老的需要。比如，目前我国农村社会养老保险的模式主要是依靠个人帐户的积累，个人帐户来源于农民个人的积累和集体补助，在现在农村集体经济大部分处于薄弱无力补助的情况下，个人帐户实质上完全依靠农民个人的积累，改革开放以来，农民收入虽然有了较大提高，但仅仅是刚刚解决温饱问题，在这种情况下，全面推行农村养老保险，单纯依靠农民个人积累，实际上加重了农民的负担，现实中或者农民无缴费能力因此不参保，或者是因为有较高保障需求的农民不愿参加低水平的社会保险，宁愿存入银行或采取其它的养老渠道。
从以上比较分析可以看出，我国关于农村社会保险的立法工作总体滞后，立法层次不高，立法层级无序，现有制度规范不少已基本过时或者可操作性不强，在实际操作过程中存在保障效果偏低、保障面偏窄等若干问题。不是农民不需要养老保险,而是这些社会保险措施在实施时具有比较明显的触变性而且没有与时俱进;不是农民的思想意识跟不上,而是因为农民的社会经济能力与当前社会经济发展水平相比较时呈现出了明显的落差，而政府又没有负担起相应的社会责任。
三、关于农村社会养老保险立法的几点建议
要解决农村社会养老保险问题,根本办法是消除不合理的城乡二元结构、大幅提高农民的收入水平，将农民统一纳入大的社会保障体系。但是,这一办法在短期内很难实现。城乡差别客观存在，特别是二元经济结构将长期维持，决定了在相当长的时期内农村社会养老保险必须实行适合自身特点的社会养老保险制度。除了强化政府责任，加大财政投入力度，还必须加快新型农村社会养老保险制度的立法保障。农村社会养老保险制度的内容精细丰富，实施时间跨度大，需要极大的稳定性和连续性，如果没有法律的规制，要顺利落实几乎是不可能的。同时，通过立法的形式建立与健全社会保险和社会保障制度是世界各国开展社会保险工作的通行做法，尽管各国在养老保险的筹资模式、待遇水平等方面各有不同，但在建立养老保险法律制度过程中，国家政府始终发挥着主导作用，立法先行，为养老保险制度的运行提供良好的法律环境，同时立法发展与社会发展阶段和经济发展水平相适应。
要通过立法保障我国新型社会养老保险制度的成功推进，笔者认为要考虑以下几个方面的问题：
(一)提高我国农村社会养老保险的立法层次
我国农村养老保险工作在实际开展中，由于缺乏足够的法律地位和强有力的法律保障，而受到了严重的制约。长期以来，我国农村养老保险一直是依靠各级政府的规章、规范性文件或者政策引导、农民自愿参加的原则，但政策并不具备法律效力，地方政府规章、规范性文件的法律位阶过低，都不利于农村养老保险工作的开展，很多实际上有养老保险需求也有购买力的农民对养老保险存在疑虑和不信任。因此，应该提高农村社会养老保险的立法层次，由国家制定法律法规明确农村养老保险的法律地位，将农村养老保险对象、模式、基金缴纳与支付以及基金管理体制等应通过国家制定法律或者行政法规固定下来，并根据新的社会经济发展状况和政策环境对现有制度中的不合适之处进行相应调整，使农村的养老保险成为中国社会保险制度的一个有机组成部分。
（二）把握好我国农村社会养老保险立法的基本原则
1．普适性原则
普适性原则是指所有农村人口的社会养老保险应当纳入到农村社会养老保险制度的规范内。在以往的农村社会养老保险制度中，五保户、乡镇企业职工是侧重的保护对象，而占农村人口多数的其他农民尚未得到足够的保护。宪法规定公民有获得物质帮助的权利、公民在法律面前一律平等，就意味着每个公民(包括农村人口)平等地享有在其年老时从国家、集体、社会获得物质帮助的权利，因此农村社会养老保险制度对于农民的保护，不应因其身份差异而表现有所不同，所以应当把普适性作为农村社会养老保险法的基本原则。
2．因地制宜原则
目前，我国农村各地区之间的区域经济发展极不平衡，不同地区在财政能力、农村集体和农民个人的经济能力上层次不齐，因此我国农村社会养老保险立法不可能搞一刀切，只能立足各省市各地区的不同情况，因地制宜，逐步建立和完善符合农村区域经济发展水平，多形式、多层次、多标准的社会养老保险法律制度。
3．强制、自愿相结合的原则
由于农民个体的保险意识强弱不一、生活环境不同，很多人因认识不到办理社会养老保险的重要性和必要性而不参与，或者囿于现有的经济条件而宁愿选择听天由命。因此，我们应该在有条件开展养老保险的地区要求农村的特定群体（如农民工、失地农民等）强制保险，为所有适合对象提供养老保险服务。其他类型的农村居民可以暂时实行自愿原则，而暂不适合开展的地区则可通过最低生活保障制度对老年人进行保障。
（三）我国农村社会养老保险立法中的几个基本问题
1．农村社会养老保险的适用对象
从一般意义上说，农村社会养老保险范围应当是农村所有人口。随着我国经济社会的不断发展和城镇化、工业化的持续推进，农村人口不断分化，农民工、失地农民等群体相继产生，在这一客观背景下，农村社会养老保险的保障对象将不再单一。从完善社会保障制度主体的角度而言，我们不能再拘泥于已有的农村社会养老保险模式，而应顾及不同农民群体的利益和需求，对现行农村社会养老保险遇到的各种问题进行全新、全面的思考，通过立法探索农村社会养老保险制度的构建，以满足农村人口分化出的不同农民群体的养老需求。笔者认为，应该包括包括务农农民(纯农民)、农民工和失地农民等群体，制度相应包括创新农村养老保险制度、农民工（综合）养老保险和失地农民养老保险制度三个部分。而且，要注意这三种保险制度之间以及与城镇居民基本养老保险做好衔接和转化。因为，从长远的制度建设来看，工业化和城市化的进程必将推动一部分农民身份的转变，而这些转变的最终完成客观上需要与一定的社会保障制度相依，因而要注重对目前不同群体间的引导和制度规范的过渡，为预期的转换减少阻力和摩擦，更好的维护社会的稳定。
2．农村社会养老保险基金的筹集模式
《基本方案》确定的农村社会养老保险基金的筹资模式是“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策支持”，这种模式过分依赖于个人缴费积累，不利于农村社会养老保险事业的发展。建议筹资模式可以修改为“个人缴纳、集体补助和政府补贴三结合”，坚持三方筹资原则，财政在农村养老保险中承担相应的出资责任，根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、农村最低生活保障标准以及待遇等因素调整储备金的规模，适时提高养老金水平。农民个人可自行选择缴费标准，鼓励多缴多得，失地农民可享受待遇调整。
3．农村社会养老保险基金的管理与运营
针对当前农村社会养老保险管理成本高，基金流失严重的情况，应该改革基金管理模式，提高养老基金的保值增值能力。
第一，转变基金营运管理运营模式。因为投资本身就是一门相当复杂的学问，而目前我国又缺乏风险较小、回报较高的投资渠道。因此，我们可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，实行投资委托制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。而且管理费从公司盈利中提取，不再需要政府从中提取管理成本。第二，加大基金监管力度。应在中央一级设立专门的社会保险基金监督管理委员会，实行垂直管理，对包括养老基金在内的各种社保基金进行统一的监管，以防地方挪用、占用社保基金，确保社保基金安全。