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流动人口选举权利的缺失与制度救济
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发布时间:2007-11-14 17:46:44  来源:地方立法网 
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浙江省人大常委会研究室 洪开开  梁玮

 

选举权是公民基本的和主要的政治权利,是公民固有的权利。宪法第三十四条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依法被剥夺政治权利的人除外。”每一个公民的选举权利都应受到应有的重视和保障,即“法律面前人人平等”,这是现代民主政治国家宪法和法律精神的体现。近年来,随着经济快速发展,人口的流动性日渐增大,目前,我国的流动人口约有1.4亿,而我省流动人口也超过1400万。从这次换届看,不少地方对流动人口参选是重视的,执行中央有关规定是认真的。但也要看到,选举法虽然对流动人口行使选举权作了规定,但实际上很难实施,他们的选举权利存在着一定程度缺失现象。如何从保障流动人口的宪政权利,从关注民生、促进社会和谐高度,重视解决流动人口选举权利不够到位问题,是一个重要而紧迫的课题。

一、问题提出

1、选举权与被选举权存在分离现象。选举权利包括选举权和被选举权,两者应是一个完整的有机统一体。但是实践中,由于选举权和被选举权实现的具体条件不同,流动人口选举权和被选举权存在分离的状况。一是法律规定流动人口原则上在户籍地参加选举,但是因受种种条件的限制,很多都没有回到原籍地,只能以委托投票的形式参加户籍地的选举,委托的亦只是“投票权”,这种制度设计使得相当一部分人员被选举权“架空”,无法实现。二是流动人口在取得户籍地的证明后,可以参加现居住地的选举,但是现居住地的人大代表名额是按照当地的户籍人口来确定的,不可能为外来人口当选增加代表名额,现居住地一般也不愿意拿出当地的名额来让外来人口当选,这种情况下,外来人员就鲜能当选,“当选权”也难以实现。因此,“流动选民”无论是通过委托投票的方式参加户籍地的选举,还是取得户籍地资格证明在现居住地参加选举,他们所实现的都是“选举权”,而“被选举权”很多情况下是落空的。

2、选举权和被选举权完全丧失。除了选举权和被选举权分离的这种情况外,我们在调研中还发现选举权和被选举权完全丧失的情况在一些地方还不少见。在居住地参加投票,需要的条件比较多,提供户籍证明、选民资格证明,在当地居住超过一定年限,有的地方还要求交纳了一年以上的社会保险等等。符合这些条件的流动人口实际上并不多。如我省某县外来人口有20万,但符合选举条件的只有1万人。不符合投票条件的流动人口,花费时间和金钱回户籍所在地参加选举不可行,只能委托投票,委托投票有每一选民接受的委托不得超过三人和出具书面委托书的法律规定,有的户籍地还要求提交身份证等证件,这让本来就缺乏政治热情的流动选民来说,多一事不如少一事,因此,很多人委托投票也放弃了。(在经济欠发达的中西部地区,对外出务工人员是否回乡参加选举或是否委托他人投票,候选人要他们回乡参加选举的内在动力不足,这样,这些人群有可能两头都落空。)流动人口在户籍地以外工作和生活,也不可能被户籍所在地选为当地的人大代表。这样的话,对于这部分人群来说,实际上选举权和被选举权是完全丧失的。

3、另外一种不平等。流动人口即使参加居住地的选举,也存在一种被忽视的不平等现象。选举法规定每一代表所代表的选民数应当大致相当,这也是选举平等性的重要体现之一。一种情况,外来人口参加当地选举,但是没有自己的代表名额,实际上选的是当地的人大代表,这样当地的人大代表所代表的选民数相对其他地方来说就较多。另外一种情况,外来人口有自己的代表名额,但是由于这个代表名额都是当地人大专门安排的,不可能完全根据流动人口数按比例来定,所以,每一位外来代表所代表的流动选民数也不可能大致相当,甚至会悬殊较大。

二、负面影响

流动人口按照法律规定是享有平等的选举权和被选举权的,但是由于流动选民的特殊情况又使他们行使选举权利没有真正到位,平等权没有真正得以保障。这种选举权利的缺失直接带来的不利影响是:

1、部分流动人口对政治参与冷漠,处于政治边缘化地带。一些外来务工人员缺乏政治话语权,参与政治的机会、参与制度规则制定的权利就大大减少,政治上的“公民身份”就会弱化,不仅直接影响他们的社会地位,而且也影响到其他利益的实现。

2、利益表达渠道不够通畅,尤其是一些经济利益的诉求无法实现。流动人口没有自己的利益代表和“代言人”,在经济利益,特别是在养老、医疗、失业和最低生活保障等方面的利益诉求就缺乏表达渠道,不仅无法充分享受公共资源,就连自己的劳动所得受到损害时也感到诉求无门。

3、政治利益和经济利益的双重缺失,容易引发社会的不和谐。没有掌握对自己生存利益相关的社会事务的话语权,没有合法的、制度化的利益表达渠道,一些人逐渐被社会边缘化,对当地归属感和认同感不强,很难融合到当地主流社会,个别甚至会诉诸于非法的、非正常化的过激手段,对社会产生仇视、报复、对抗心理,这样必然增加生活不安定因素,影响社会稳定和谐。

三、症结分析

引发流动人口选举权利不能充分实现的主要原因是法律制度设计上的障碍。

一是依照选举法规定,地方各级人大代表的总名额是由代表名额基数与按户籍人口数增加的代表数相加确定的。也就是说,外来人口要想当选的直接阻碍就是没有自己的代表名额。如果在已有的名额中给外来人员分配名额,客观上又挤占了本地人口的代表名额。

二是法律规定外来人口原则上回户籍地参选。并且规定如果在居住地参选,需要提供选民资格证明等资料。这样就给选举工作带来较大的工作量,因而当地也就不愿意积极主动地去做流动人口的参选工作了。对于这样庞大的弱势群体的政治权利,一些地方放任自流,顺其自然。

除此之外,还有一些人为的因素,也防碍着流动人口权利的实现。如有些人认为外来人口流动性大,当选后有可能离开本选区到其他地方工作和生活,影响代表工作的连续性;外来代表素质不一定高,不能很好地行使代表职责;甚至认为外来人口毕竟是“外人”,不可能和本地人一视同仁,分享本地人的政治资源和经济资源,他们过多当选会使本地人丧失社会支配权。

四、救济路径

对于如何保障外来人口的选举权利,尤其是被选举权,我们建议对法律作适当修改和在实际工作中作适当的制度安排。

一是修改选举法,适当安排外来人员当选代表的名额。基于户籍制度未作根本改革的考虑,统一要求流动人口在现居住地参加选举的条件还不具备。我们建议法律可以原则规定代表名额实行二元制,即当地人口的代表名额仍沿用原来的规定,而外来人口高度集中的地方可以额外增加代表名额,且名额实行专用。至于具体增加多少名额,由各地按照外来人口数量等实际情况,于每次换届选举前确定。同时,可考虑逐步改变外来人口原则上回户籍地参选的做法,尊重流动人口意愿,凡是符合条件的,由其决定在哪里参选。

二是科学设定外来人口当选代表的条件。针对外来人口流动性大的特点,原则上规定需要在居住地居住满一年以上,有固定工作,当选后能任满一届等条件,除此之外,各地不能再设定其他“法外”条件。既有利于流入地顺利开展代表选举工作,又不影响代表工作的连续性。

三是精心组织选区划分和候选人的提名,确保外来人口代表能够当选。外来人员在当地社会基础薄弱,知名度欠缺,如果和本地选民放在一起划分选区,不仅给选举工作带来很多困难,而且难以保证外来人口当选。建议在外来人口相对集中地单独划分选区。为了保证选举的成功率,相关工作机构要提前介入,深入外来人口集中的单位和部门,及早调查了解可作为代表候选人的人员情况,有针对性的加以宣传、引导,保证外来人员代表选好选足。

四是加强外来人员当选代表后的后续管理,使外来人口代表能够当好代表。外来人员由于流动性大,当选代表后,很可能在任期内因工作变动而离开选区。我省金华某市上一届选出的县乡两级代表中,已有若干名外来人员代表离开了当地,影响代表履行职责,没有发挥其应有的作用,导致外来代表选了也白选。为此,要加强对外来人员当选代表的管理工作。如外来人员代表候选人要先作出履职承诺,保证当选后一届内不随意流动;完善代表辞职和补选制度;当地政府对当选代表在劳动就业、生产生活、子女就学等方面给与必要的关照,使他们能安心在当地工作,减少流动性。

五是要积极做好外来人口参选的实践和探索。一方面人口流入地应当切实改变外来人口选举工作可做可不做的想法,加强对外来人口选举权利保障的积极探索,为将来制定保障流动人口选举权利方面的法律条款提供积极的实践支持;另一方面应当努力实现经济、政治、社会全面发展,促进户籍制度改革,使公民的经济权利和政治权利与户籍脱离,为流动人口实现选举权利创造积极的环境条件。

来源:地方立法网  作者: 洪开开 梁玮 责任编辑:刘永华
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