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地方立法工匠的“四把刷子”
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发布时间:2017-2-23 9:07:08  来源:  
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叶建平

 

“法是公正和善良的艺术”,对于明确权责、规范行为的立法活动,也是一项精心打造艺术品的工作。在制造领域,我们越来越重视工匠精神,工匠们执着地追求完善、极致的精神制造了精美的产品,受到了人们的尊崇。其实,在人文社会科学领域,同样需要一丝不苟、精益求精的“工匠”精神。温州28年孜孜追求地方立法权,至2015年一朝获得,虽然心潮澎湃,但并没有莽然行事,而是认真思考,理性对待,时刻注意迈好每一步,终于当年底率先通过首部地方性法规并经省人大批准。本人有幸成为第一批立法人中的一员,本着像制作精美艺术品一样的精神对待立法工作,希望能够用心磨砺地方立法“工匠”精神,努力打造更完美的地方立法开篇之作。故而,在制定第一部地方性法规的具体实践过程中,进行了体系化汇编立法资料、精细化展示立法信息、深层化助力立法决策和工序化形成电子档案等一些基础工作探索,炼成了立法工匠的“四把刷子”,并在其后的工作中得到了进一步的检验,现予疏厘汇报,芹献于世,诚望方家指正。

 

一、体系化汇编立法资料

 

做好地方立法工作首先要在知识、资料储备方面确立基础,在借鉴、探索方面把握方向,因此收集资料就成了一项基础性工作,为此我早做准备,汇编了市容和环境卫生管理地方立法参考资料,分门别类编为四编十四章,第一编为地方立法依据资料,分为程序法依据、技术性规范、行政法框架、上位法基础、许可类索引和政策性资料六章,第二编为各地立法参考资料,分为省级地方立法资料、本省市级立法资料、其他市级立法资料,第三编为研究信息参阅资料,分为论文报告研究资料、域外城市管理参考资料以及相关论文资料目录,第四编为温州立法专题资料,分为现有城市管理基础规范资料和条例草案相关内容,汇编共60多万字,可以较好地发挥查找、对比、借鉴、分析等诸多功能。在立法项目确定之时,我已基本完成上述资料收集整理工作,在条例草案起草之初,我即将参考资料汇编送给相关工作人员。特别在条例草案审议修改过程中,上述资料汇编发挥了较大的作用。

 

二、精细化展示立法信息

 

地方立法遵循科学、民主立法的要求,既要保证广泛参与,开门立法;又要做到精研细磨,确保质量。立法过程,程序复杂,周期漫长,其中大量工作集中在审议阶段。在首个法规的审议过程中,我们举行会议专门审议,公开征求意见,深入调研论证,广泛听取意见,分别召开有关部门、企事业单位、协会、学会、院校、基层组织、专家学者、人大代表参与的各类座谈会;进行立法协商,听取民主党派、工商联、无党派人士等方面的意见;经历对接提案人、会商专委会、法制委会议等各个环节;通过征询省人大意见,报请市委审定,经由主任会议,通过常委会审议、表决,报请省人大常委会批准。这是一个环节众多的漫长过程,是一个各方参与的开放过程,是一个凝聚智慧的完整程序,必须有反映、有交待,因此需要规范程序、用心反映。各类文件,会议纪要,审议记录,法规草案修改花脸稿等均需专门收集存卷。为了客观反映审议情况,专门引入了会议速记。我们高度重视审议意见和记录整理工作,如在一审后,对9万多字的会议记录进行整理分类,结合城建专委的书面审议意见,提出《<温州市市容和环境卫生管理条例(草案)>审议意见汇总整理及分析说明(稿)》,将审议意见分类整理为两类,一为关于整体层面的审议意见,整理为七大方面,单独书面说明;一为针对章节条款方面的审议意见,整理为对两章的定义和规范方法以及具体三十二个条款的意见,结合草案文本列表对照说明。整理后,对两类审议意见分别提出初步拟处理方案的建议,较好地利用了速记的功用。

 

目前,我们还没有直接组织起草实体法规草案,这里附上本人撰写、托交代表提交全国人大的立法议案——《企业破产法简易程序立法草案建议稿》的若干条文内容为例,试以条款之下的“条文主旨、规范目的、理解与适用、有关说明、专章总体说明”模式,在一定程度上提供草案起草借鉴和审议参考。

 

三、深层化助力立法决策

 

地方立法遵循问题导向的路径,需要准确疏厘问题,需要理性分析问题,需要正确解决问题,带着问题起草,带着问题审议,同时不断地发现新问题、甄别新问题、处理新问题。在这次立法中,首先通过疏理专委审议意见、常委会一审审议意见,整理、归类、分析,进行初步处理,提炼调研提纲,下发专门调研,提出具体意见,开展针对讨论。对于争议问题,广搜各类规范、信息、报告、研究文献,对比各种立法例,最大限度提供必要的参阅资料,辅助开展规范有效的审议。同时,利用各种注释表、对照表的形式,也方便了审议讨论。

 

四、工序化形成电子档案

 

立法过程繁复,必然需要以档案的形成加以完整、规范地呈现。这次立法中,作为尝试,也为了总结提高,为了今后参照,条例公布后,我们在纸质档案之外,汇编了一个从法规案的提出到公布、施行全过程的电子档案,共1000多页,分为法规案的提出,城建专委的初审,常委会一次审议,法制委审议,常委会二次审议,条例报批,条例公布,条例施行等八个部分,将相关材料按形成时间顺序一一编入,包括红头文件、审议记录、有关表格等均按原样编入,实际上可以替代纸质档案,并且部分电子稿保存了修改、批注痕迹,比纸质档案更能体现真实情况。这样的整理,其体例、结构、逻辑、方法、形式、程序也能为以后的立法活动提供借鉴。

 

卢梭说过:只有贤明的、智慧的、天才的人物才能担当具体制定法律的工作,充当立法者;立法者应是社会的非凡的人物、精英人物。习近平同志在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中同样指出:小智治事,中智治人,大智立法。故此本人认为,真正的立法者必是睿智大哲,明道巨匠。本人明白,对于立法这样一项浩大的工程,决非上列内容所能涵盖。而且,由于没有基础、没有经验,在蹒跚学步阶段所作的尝试和努力,自然难免差错。以上所述只是作为承办人个人的部分粗浅感受,如有些许助益于人则为我和同仁莫大荣幸,同时,最重要的是希望及时得到各方面的批评指正,以利于今后不断改进工作。当然,本人更希望广大立法人以工匠精神为基础,以哲匠目标为追求,尽善尽美为时代进步和人民幸福立良法、行良制、得良效。

 

来源:   作者: 叶建平 责任编辑:陈林辉
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