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宪法之分权论
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发布时间:2008-10-16 10:30:38  来源:中国宪政网 
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  陈烈甫
 

  一 引  言

  政治制度之发展,由神权而君权,由君权而民权;由君权至民权之过程中,有波澜壮阔之立宪运动。此运动之目的,在以法治代人治,建立依据于宪法之政府。今日环球各国,固多为立宪国家,惟立宪运动之发端,仅有三数百年历史,较之于人类若干千年之政治史,实为时甚暂。近代立宪国家政治制度之基础,为主权在民,人民通常除参加选举及形成舆论以外,不能躬自行使主权,因有人民选举议士组织议会之代议制度。既曰主权在民,引伸之则政府权力非原始的,而为人民所授予;非最高的,而须受制于人民,对于不良政府,人民可以推翻之,此即革命权利也。

  预防不良政府,须一面使其不滥用权力,压迫人民,一面发挥效率,善尽政府之任务。分权论(Separation of Power)之由来,实即预防不良之政府也。古代政治学者,阅其著述,不无透露分权之旨,顾此仅为不成熟之观念,片段零碎而已。近代分权理论之肇端,乃随“政治自由”(Political Liberty)之运动而来,滥觞于十七世纪,而大盛于十八世纪。当北美十三州揭开独立之幕与法兰西大革命爆发以前,分权理论已光彩四射,为打破专制王权之武器。分权理论大盛之秋,专制政治已呈衰落之兆。迨十八世纪之末,分权由理论而入于实行,首先采行者为美国与法兰西。一七八九之美国联邦宪法,固以三权分立之特征著名。前此之Virginia(1776)与Massachusetts(1780)二州宪法,更采用极严格之分权;宪法规定“为达到法治而非人治计,立法权绝对不能行使行政权或司法权;行政权绝对不能行使立法权或司法权;司法权绝对不能行使立法权或行政权”。法兰西在大革命时期国民会议于一七八九年八月四日议决:“在任何社会,如权利不受保障,政府不实行分权,等于无宪法”。一七九一年及以后所制定之宪法,皆施行严格分权,以分权制度为自由政府之第一条件。十九世纪以还,分权原则几为一切成文宪法所采用。中国四十年来之立宪运动,分权原则,仍极重视,中山先生主张之政治制度,则以五权政府为基础也。于此有须明了者,分权制度只能行于民主代议政治而不能行于专制,专制现代化之独裁,或直接民主政治(direct democracy)。直接民主政治,一切权力,直接操于人民,无所谓分权,古代希腊城市国家(city state)之例是。至于专制或独裁国家之摒弃分权,其理甚明。专制政治以国王为国家之主权者,路易十四固有“朕即国家”(l’Etat, c’est moi)之毫语;现代日本亦有“元来我国统治权之主体属于天皇”之谬说。[注1]既如是,专制国家自不能容纳分权。近年盛行之独裁制度,不问为希特拉之德国,墨索里尼之意大利,斯大林之苏联,或佛朗哥之西班牙,独裁者为无冕之专制君主,立法固与行政不分,即司法亦不能保其独立尊严,独裁者纵无“联即国家”之雄语;顾其宰制一切之权威,虽路易十四,乔治第三,威廉第

  二,或秦始皇,视之有逊色也。

  前述分权论实具有消极与积极之目的,前者乃使政府任何部分,不能大权独揽,且由相互间之牵制,防制滥用权力,藉以保障人民之权利;后者则以分权为一种“政治技术”(political art),由于分权使政府各部维持相当范围之独立性,分权亦即分工,分工可以提高政府之效能。十七八世纪之分权论者,如洛克(Locke),如孟德斯鸠(Montesquieu)立论皆侧重分权之消极目的,盖为打破专制王权而发也。迨专制推翻,代以民主政治,分权论一度转移其目的于防制议会滥用权力,一人专制,与许多人共同专制,形式纵有不同,其为害则一。十九世纪中叶以还,“警察国家”(police state)之观念演变为“职能国家”(service state),政府任务剧增而专门化,结果官吏之数激增,权力扩大,除行政权外,更有“准立法”与“准司法”(Quasi legislative and quasi judicial)权力,政府权力中心由立法机关移于行政机关;于是以往疑惧国王专制或议会大权独揽者,复移转其目标于“官僚政治”(Bureaucracy)。[注2]晚近学者,逐渐重视分权之积极目的。[注3]中山先生五权宪法之理论,将国家权力分为政权与治权,五权即指五治权,“治”之意思,实为分权之积极目的也。在业已实行法治之国家,政府权力行使,受有法律限制,此时政治上之急务,为如何使政府有合理分工,维持适宜关系,期能发挥最大效能,实重于消极之防制滥用权力也。是故在今日而言分权,积极目的重于消极目的。

  所谓所权,意即将政府性质不同之任务——例如行政立法司法等,分主于不同之机关。顾分权非绝对割裂,而仅为相当范围内之划分。如将权力绝对分开,相互间不维持合理之关系,整个政治机构,将立陷于僵局,无法运用。法国一七九一与共和三年(1793)宪法之夭折,此为主因之一。本文将先研究分权理论之发展,继及于此理论之应用于不同政制,而殿以五权宪法之理论及其特质。 

  三 初期的分权论

  今之言分权者,类推孟德斯鸠之三权说,即立法行政司法三者分立。孟氏大名与分权学说,殆有不可分之关系。一七四八年其名著l’Esprit des lois(严复译为法意)发表,声誉大噪,最著名之一章,即系发挥分权之理论。自是以后,孟氏成为分权论之正宗。近代立宪国家采用氏之三权说者,其例甚多,晚近其说更成辩议之焦点。虽然,在孟氏以前,学者之阐论分权者不乏其人,欲研究分权论之发展,不可予以忽略焉。

  远在罗马时代,学者如波里米斯(Polybius)已略有分权之思想。波氏为希腊人,为质于罗马凡十六年(167——151,B.C.),乃利用此时间,研究罗马之文物制度。当时罗马政治制度,主要机关为执政官(Consul),元老院(Senate)及百人会议(Comitia centuriate),三者各有其特殊之权力;因此波里米斯对于希腊哲学家亚里斯多德研究一百五十种希腊城市国家之宪法后,归纳以为国家政体之不同,乃由于主权之谁属,与夫行使主权之目的。亚氏著名之政体分类,即君主或暴君,贵族或财阀,民主或暴民等六种。波里米斯则以为各种政体,主权操于一人,少数人或多数人非绝对相互排斥,一种政制,可同时应用若干原则。试以罗马政治组织为例,执政官为行政首长,握有大权,此为“君主的原则”;元老院为执政之顾问,乃“贵族的原则”;百人会议包括贵族及平民代表,实即“民主的原则”。既分析罗马政治制度,波里米斯乃进而主张国家主权,应分配于执政官,元老院与百人会议。执政官握有统率指挥军队之权,惟财政(包括军需)及外交大权,则操于元老院,执政官任满是否连任或其后继人选,亦由元老院决定之。百人会议则有制定一般法律之权。波里米斯理想中之政治制度,为执政官,元老院与百人会议三者能相互制衡,维持政治之均势(Symmetry)。上述为波里米斯之学说,虽不无带分权之思想,究为生硬而极不成熟的。氏仅以其所见之罗马政制,有互相制衡作用,较之希腊城市国家六种政制(即亚里斯多德所分)为优,因而有此主张,非可比于近代之分权观念也。

  近代分权理论,滥觞于十七世纪之自然法学派学者,其较著者当推德儒普芬洛夫(Pufendorf)。普氏于所著之“自然法与人法”(Jnre natural et Gentium,1672)一书,分政府之权力为七(第七篇第四章):立法权;刑罚权——即执行法律之制裁;司法权;宣战媾和及缔约权;行政权;财政权;及教育权。[注4]普氏七权论之说,理论上自多未妥,是七权者,实即政府之七种活动。顾政府之活动,初不限于此,既有财政权,教育权,何不可有警察权,公用征收权,公用事业权,及其他。

  普芬洛夫之后,孟德斯鸠之前,政治学者发挥分权理论,比较具体而系统化者,当推英儒洛克(Locke)其名著政府论(Essay on civil Government,段146)一书,分政府之权力为三:即立法权,行政权及外交权(Federative Power),后者包括宣战媾和及缔订条约。依洛克之意,设立政府有一显著而确定之目的,此目的维何,生命自由及财产之保障是也。为达到此目的,政制要件第一必须有一基于一定准则而共同遵守之法律,故政府最重要之工作为立法;其次,既有法律不可无执行之机构,此乃行政。政府主要任务,一为制定法律之权,一为执行法律之权,此二权力,为达到设立政府之目的——即生命自由与财产之保障——计,必须分开,当立法机关,兼握执行法律之权时,则制定法律者,有自行毁法之危险,更难免利用兼握立法执法之权,图谋私利;其结果少数握权者之利益,将与整个国家之利益相冲突,大背设立政府之本旨。进而言之,在共和国家,立法权握于一代表人民之机关,法律制定之后,此机关即无须固定存在,议员仍须受其自制定之法律所拘束。盖法律之制定虽属暂时性质,法律之执行则具有固定性及继续性,二者性质,截然不同,以是立法机关,不能兼有执法之权,执行法律机关,亦不能兼有立法权也。

  关于立法行政二权之轻重问题,洛克主立法权应高于行政权,盖前者为国家意志之表示,行政机关虽或参预法律之制度,但不足影响立法权之最高地位。洛克时代之英国为国王议会之斗争期间,氏以立法权为最高,实指议会权力,应驾乎国王之上也。

  外交权所以须与行政权分开,乃以二者之对象异。行政权之对象为国内人民,外交权则为谋国家对外之安全,暨在外侨民利益之保获,其对象为外国。虽然,行政外交二权对象虽异,却不可由二独立机关行使之;良以不问为执行法律或办理外交,均需国家武力为后盾,分掌于二机关,引起骚乱,势所难免。

  洛克之分权论,无独立之司法权。依彼之意,司法权乃附属于立法权,此则与晚近学者以司法权为行政权之一种;因其同为执行法律之见解不同也。[注5]

  上述为洛克之分权论,其说非纯粹抽象之意见,而为主张一种比较合理之政治制度。分析洛克之分权论,深受十七世纪英国政治制度之影响。立法权须操于包含许多人之机关,乃指英国议会(Parliament)。行政外交二者,对象虽殊,却不可分,亦实对英国国王在当时握有行政及外交权而发也。至以司法权为立法权之附属,似由于英国议会,除立法权外,尚握有若干重要司法权,下议院有弹劾权(Impeachment),贵族院兼为“国之大理院(High Court of Justice)也。

  立法权与行政权应予分开,能加以系统之说明者,洛克为第一人,立论远较普芬洛夫为进步而具体,固无庸疑;但洛克之分权说,在理论上与事实上,仍有若干显著之缺点。兹举之于次:

  (1)立法权行政权分开,虽说明消极方面之理由,未能由积极方面阐述其必要。洛克时代,政府事务简单,立法权之行使,或诚为暂时的,惟在政府事务经纬万端之今日,立法权亦已如行政权之具有固定性与继续性。

  (2)以立法权高于行政权,适与许多国家政治制度发展之情形相反,即英国情形,亦难外此。

  (3)行政外交二权,理论上言其分开,事实上主其合一,岂非自相矛盾。

  (4)以司法权为立法权之附属,理论事实,皆嫌未妥。司法权为执行法律,以司法附于立法,使立法权关兼有执法之权,将不与洛克所云设立政府之目的为生命自由财产之保障相抵触乎。

  总之,洛克之分权论,固言前人所未言,惟体系既不健全,发挥亦欠精确,故洛克对于政治理论之重要贡献非分权,谈分权,当首推孟德斯鸠也。 

  四 孟德斯鸠之分权论

  孟氏所以蔚为分权论之泰斗,殊非偶然。第一,彼对于政府任务之性质,有比较正确之分类;第二,彼于分权目的,有较为具体完满之说明。孟氏认为政府任务虽至繁复,依其性质,可分为三:一为制定公共生活所需之法则;一为以具体方法执行规范公共生活所需之法则;一为裁决由公共生活所引起之争议纠纷。此三种任务,可称之为三权——即立法权行政权与司法权。洛克以行政权为维持国内之公共生活,外交权为维持国家对外之安全,二者性质不同;孟氏则以此二种权力,同为执行法律,性质相似,总称之为行政权。

  既说明政府任务之性质,乃进而阐释分权目的。第一,分权为预防专制,保障人民之政治自由,即使个人于法律范围内能自由行使其意志。如政府握有无限制权力,人民自由,将失保障,历史教训,不胜枚举。良以握有此无限制权力者,不问其为国王议会或多数人,皆有喜于滥用之倾向。故为保障个人自由计,政府行使权力,必须加以限制,妥善方法为将不同性质之权,由不同机关行使之,并使其相互制衡。[注6]其次,分权目的,乃使法治实现,政府忠实执行法律,使立法权与行政权操于一人或一机关时,结果将难避免握权者制定横暴之法律,及以横暴手段执行之。反之,如使行政或司法机关兼有立法权力,则执行法律遇有不便时,将毫不踌躇,修改法律。至于行政司法之应分开,其理由亦殊显著,法官兼有行政权,或行政官兼有司法权,执行任务时,纵不能修改法律,容易有不公之倾向,而于事件牵涉本身利害时为尤然。必使立法行政司法三权分开,立法者仅司制定法律,行政官仅执行法律,司法官仅裁判纠纷;则立法者不因有执行之权而假公济私,行政官不因有立法权而任意修改法律,司法官不因有执行权而采取压迫手段。

  孟德斯鸠分权论,其特点为将司法权与行政权分开,彼著法意一书时,适丁法国王权专制政治腐败之秋,感触时艰,因力主分权,期矫正专制苛政。孟氏分权论,非凭空构造,而为彼对当时英国政治制度不甚正确的观察之结论,十八世纪英国政治制度,制定法律之权,操于议会(两院);执行法律之权,操于国王(内阁佐之);由于法院地位之尊严,法官地位之有保障,暨陪审制度之建立,使司法有超然于立法行政之独立性。孟氏认为英国政治制度之三权分立制,实为保障个人政治自由之最好方法。在十八世纪之英国,内阁制已具雏形,内阁制精神,非分权,而为使立法行政构成一片,此种趋势,孟德斯鸠似未觉察,大成为后来抨击分权论者之口实。

  孟氏之分权论出,顿为十八世纪末叶立宪运动之金科玉律。集立法行政司法大权于一人或少数人,不问政府为民选或世袭,必流于专制暴虐,人民自由,毫无保障,成为主立宪者之共同信念。北美独立之帜起,各州宪法,纷纷采取分权原则,一七八七年费城(Philadelphia)宪法会议制定之联邦宪法亦然。此划时代宪法,更成为中南美国家模仿之典型。十八世纪末叶法国大革命,卢骚(Rousseau)之理论,虽影响最大,但革命后政治制度之设计,则大体不出孟德斯鸠之分权论。人权宣言第十六条,以分权为保障人权之必要条件;共和三年(一七九五)宪法亦明言“如分权制度不确立,权力界限不设定,社会将毫无保障”;以后宪法,仍不脱此精神,中国以往立宪运动,仍甚受孟氏分权论之影响。民国十二年十月十日公布之中华民国宪法,三权分立,规定至为清楚。“中华民国之立法权,由国会行之”(三十九条)。“中华民国之行政权,由大总统以国务员之襄赞行之”(七十一条)。“中华民国之司法权,由法院行之”(九十七条)。[注7] 

  五 分权论之批驳 

  孟德斯鸠之分权论,已略述于前,其学说固曾为人所颂扬不置,且于立宪运动发生极大影响。然晚近学者,反对驳斥孟氏之三权说者,颇不乏人,指摘抨击,几于体无完肤。有谓孟氏对英国政治制度,观察错误,而欲推翻其全部理论者。有谓分权论乃最不可靠之架空想像,全无事实根据者。种种理由,不一而足。分权论在今日,已成为聚讼纷纭莫衷一是之问题,令人有治丝愈繁之感。

  批驳分权之说,归纳之有以下较重要之几种:[注8]

  (1)就政府权力之性质论,不能分亦不可分。政府权力之正确划分,其事至难,权与权之间,迄无明确界线,故不能分,纵加以划分,亦非正确可靠者。姑认为政府有若干种权力,然相互间关系牵联,至为密切,实不可分。强为划分,分权功效未收,将先陷政府机关于不灵。美国前总统威尔逊(Wilson),为反对分权制度最有力者,于其名著“议会政府”(Congressional Government)一书,对美国三权分立之政治制度,抨击甚烈。[注9]威尔逊以为政府各部,任务纵有不同,但分其为若干独立之权行使,乃不可能之事,犹如人之器官,虽所司任务异,究必须相互联络调节,然后能发挥作用,政府亦然,各种权力之行使,应如一部机器,各部性能虽异,而皆受一总发动机之节制,发动机一动,机器各部皆动。欲发挥政府效能,应统一指挥,集中责任,强加分割,将为指挥不统一,责任不集中,零乱散漫,各自为政,影响政府效能,至深且巨。于是威尔逊进而攻击美国之三权分立制曰:“美国宪法目的果何在乎?权力之割裂,责任之分散是也。政府每一部门,所负者仅为一小部分责任,结果各部门,皆得有所藉口,有所推诿,一切过失错误,各可诿之其他。权力割裂,责任分散,将使政府受严重后果,乃无可否认者,此实美国联邦政制之特征”。威尔逊作此言时,在其为白宫主人二十五年前(威尔逊为大总统以前,曾为名教授),乃有所感而发。分权制不特在理论上无可取,事实上尤多弊害。欲发挥政府效能,须以权责集中及有力的领导(Powerful leadership)代替分权。

  (2)分权乃依据虚拟之假定而得之抽象意见,乃抑作者(Artificial),却与事实相反。政府只有一统治权,立法行政及司法乃此统治权之三阶段,先立法,其后执法,立法行政司法分掌于三机关,非三种权力之谓,而为一种权力因技术上之必要或实际上之便利,分掌于三机关耳。[注10]采取分权之政治制度,徒有其表而非事实,无论宪法如何严格设定分权界限,政府一部受制于他部之事,乃无可避免者。制宪者每喜为理论之争,须制定如何如何之宪法,人民自由始有保障;实则条文上之宪法,每异于事实上之宪法,争执仅为政府之表面耳。条文宪法,规定政府如何依法行使权力,事实宪法乃政府权力在幕后行使情形。如是抽象之分权论,于事实无补焉。[注11]

  (3)姑认为政府可以分权,其效用似不如孟德斯鸠所言之甚。孟氏认为凡握有无限权力者,容易专横独断,流于滥用,须藉分权,予以防制,英国伦敦大学教授范诺(Herman Finer)则认为分权论虽有可取,惟孟氏实过分相信分权效用。[注12]范诺提出以下三点,怀疑分权效用:凡握权者均易发生一种妒忌心理,一面惟恐本人权力不扩大,一面惟恐他人权力之不缩小,实行分权,未见即能避免相互逾越。第二,分权固可明定之于宪法,顾法律真正意义如何,有赖乎解释,解释为广义,狭义,严格,宽泛,其间相差极大;政府各部,虽免依藉解释宪法而扩大权力,致推翻分权所欲维持之均势。第三,孟德斯鸠著法意一书时,尚无现代政党政治之观念,法律上纵可划分政府各部权力,而由于政党之活跃运用,实可全部改观。至于防制政府滥用权力,在现代民主国家,尚有一强有力之政党。

  上述而外,尚有以权之性质为不可分,所能为者,乃分职(Separation of functions)而非分权。[注13]更有以政府只有职务,而无权,既无权,何来分权。[注14]亦有以姑认为政府可以实行分权,但究须如何分,立法行政司法三者是否为合理划分;作此说者以二权论为较多,即认为政府只可分为二权,而非三权,关于二权说之内容,待下段论之。

  上述各种驳斥意见,乃来自各种不同观点,分权论在今日,已权威大减,非复常年之令人赞扬不置。然若谓分权论错误重重,毫无价值,未免言之过甚。孟德斯鸠忽略英国十七世纪革命之意义与影响,致于政治制度,观察错误,诚为事实。虽然,孟氏之三权论,曾被奉为宪政圭臬,其于今日宪政国家之影响仍大,亦无可否认。遂以分权论有缺点而尽弃,未见其当。上述意见,范诺之论政治制度,有不尚抽象理论而重实际之作风,彼并不摈弃分权,只怀疑其效用耳。谓立法行政司法非三种权,而为三种任务,胥视对于权与任务之看法与解释如何;如谓三权分立应改为三职分掌,非事实上不同,仅名称异耳。政府行使权力,有表面幕后双重情形,其说自可信,但究不能因此而谓政府可无须分权,至威尔逊抨击美国分权制度,乃鉴于美国政府各部有时陷于僵持而发。过于重视分权,忽视必要之联系,必致彼此磨擦掣肘,运用不灵,顾此殊非分权论之本旨。分权论本旨,乃为政府之立法行政司法三种权力,应由不同机关行使,其间设有界限,立法机关不得自行执法,行政或司法机关不得自行立法。至于各种权力之行使,须保持合理联系,乃事实所必需。绝对分权之结果,必演成各自为政之僵持或无政府状态,分权之效未收,已先损政府效能,孟德斯鸠之本意,当不如是。即号为以三权分立之基础之美国联邦宪法,亦非绝对分权也。

  六 二权说之论辩

  立法行政司法三权分立之说,始自孟德斯鸠,彼以司法乃政府独立权力之一种,异于立法与行政。晚近学者,对于行政司法,究为性质相异之二种权力,抑为一种权力二阶段或二方面;换言之,司法为一种独立权力乎,抑仅为行政权之一部,学者间争论颇多,孟氏之本国尤然。否认三权说者有古德诺(Goodnow),柏德临美(Berthelemy),柳可克(Ducrocq),狄骥(Duguit),范诺(Finer)及林幕克(Dimmock);至为传统三权说作辩护者,则有杰克林(Jacquelin),伊斯美(Esmein),克利(T. M. Cooly)及瓦西(Woolsey)等。

  反对传统三权说者,认为政府任务,依其性质而分,一为决定,一为执行,前者可称之为立法权,后者可称这为行政权,除此而外,殊无第三种独立权力。司法乃行政权之一部分,盖二者性质,同为执行法律。司法非一种独立权,而只为执行法律之阶段——最后之一阶段。当法律真正意义,发生疑问,或法律于执行过程中发生争议,此时法官任务,为予以公平判决。此种任务,乃执行法律全过程中之一阶段。法官任务,既为解决因执行法律而起之疑义争端,则所谓司法权,顾非一种独立权力,而为行政权之一方面或一支流;犹如行政权之可分为财政权,教育权,外交权,警察权也,此其一。司法权由独立机关行使,其理由不外为保障公平,提高效率,亦与行政机关之有司财政,管教育,有掌国家行政,有治地方事务相同,殊未可以其由不同之机关行使,而遂谓其为一种独立权力也,此其二。行政任务为执行法律,欲完成此任务,计有三种工作:一为审议(deliberer),一为执行(executer),一为裁决(juger)。法官职务为裁决疑义纠纷,亦即行政工作中若干种之一,谈不上为一独立权力也,此其三。执行法律过程中,难免无疑义发生,此时法官任务,乃使法律争执之点,意义明显,法官无对法律自动作“一般解释”之权,足见司法权既为行政权之附属,而非独立权力也,此其四。[注15]美国公法学者古德诺,于“Politics and Administration”一书,坚主政府只有二权:其一为确立国家之意志(the formation of the will of the state),即政策;其次为执行国家经已决定之意志(the execution of the predetermined will of the state),是为政策之执行,即行政也。政策(Politics)包括宪法之制定,立法,政府官员之选举,政党之活动,法院解释宪法及行政之监督是。行政(Administration)事项,为政府机关之执行工作,与法院之执行判决(不牵涉宪法解释者)。政策应监督行政,但不可超过必要之范围。

  既略述批评之论,然为三权说辩护者,亦复针锋相对,振振有词。第一,行政司法,其性质固不同,其目的亦异。行政目的,为对规定公共生活之法律,作有计划有步骤之推进,其性质为固定与继续的。至于司法目的,乃维持法律尊严,使其不受破坏。第二,行政工作多属于事前之自动行使,司法则率为事后之纠正,即必须待法律执行,发生疑问或纠纷,利害关系人起诉,法院乃得受理而行使裁决权。第三,就组织观察,行政有最高机关,司法亦然,行政权最高机关为大总统或内阁,司法则以最高法院为金字塔之项端,如美之Federal Supreme Court,法之la Cour de Cassation。法国公法学家伊斯美,谓司法为独立于行政以外之权力,可自三方面观察:自历史方面观察,司法权乃人类社会中之最高权力,当法律制度尚未存在,人类社会中已有依据习惯裁判争论之制度,故以司法为附属于行政者,实颠倒历史事实。是以各国政治制度,靡不以司法权付诸超然行政以外之机关。自理论方面观察,行政为执行法律,司法为确定法律意义及裁判由法律所引起之纠纷,其性质实殊,司法权非行政权之一部,此法院所以有超然独立之地位也。自各国政治制度观察,司法为独立之权,为成文宪法所公认,如竟否认司法之独立性,岂非陷多数宪法之规定于错误乎。[注16]

  作者所见,上述关于司法究为一种独立权力,或只为行政权之一阶段一方面,乃纯属理论之争。如从政治制度着眼,则不问司法是否为一种独立权力,司法权应由超然于行政机关以外之独立机关——法院——行使之,乃一般学者所公认。是以司法权性质如何,理论上固可不断争辩,在政治技术上司法必须独立,乃无可否认者,非如是司法将为行政所左右,个人权利,乌得保障。观乎现世独裁国家,法院不能维持独立,人民即随时有被压迫之危险,可以瞭然于司法独立之重要矣。[注17]

  司法权之独立行使,为现代立宪国家基础原则之一,人民眼中,法院尊严,甚或逾于立法或行政机关。中国宪政运动,亦以保障司法独立为重要原则。民国十二年十月十日公布之中华民国宪法,“法官独立审判,无论何人,不得干涉之”(一百零一条)“法官在任中,非依法律,不得减俸,停职或转职,法官在任中,非受刑事宣告或惩戒处分,不得免职”(一百零二条)。五五宪法草案(二十五年五月五日公布)亦有“法官依法独立审判”(八十条)及“法官非受刑罚,或惩戒处分,或禁治产之宣告,不得免职,非依法律,不得停职转任或减俸”(八十一条)之规定。司法权行使,是否完全独立,固为事实问题,但法律条文固赫赫然也。 

  七 分权论之实际 

  前文所述,偏于分权理论,兹进而检讨此理论之应用于政治制度。自政治技术之观点而论,政府权力虽可依其性质而分,顾各种权力之间,相互间殊有关系,施以过于严格之分权,必陷整个政治机构于不灵,法国大革命时代宪法,此弊至为显著。大革命时期一般人思想,深受孟德斯鸠之影响,制宪者因鉴于过去王权专横,政治腐败,惩前毖后,因思藉严格分权,以防范未然。一七九一年及一七九五年(共和三年)宪法,皆采取极严格分权。一七九一年宪法内容,有若干特点。第一,内阁总理及各部部长,由元首于议会以外,遴选任命。第二,行政长官,无权出席议会,申述意见,对于立法事项,亦无提案权。一七九五年宪法,尤趋极端,议会制定法律,行政无提请复议权(le droit de veto),须即予公布,立付施行。议会无监督行政之权,行政亦只向元首负责,无与于议会。夫政府各部分权,不能过于严格,前已言之。上述二宪法,施行之时间均甚短,后者四年,前者只一年耳。一七九一年宪法,其结果为国王与议会斗争,共和三年宪法,亦难免执政(Directoire)与议会冲突,二者均以政变终,用知政治制度,须顾及事实,不能纯从理论着眼也。

  现代欧美立宪国家,行内阁制或总统制居多,内阁制渊源于英国,法国及欧陆多数国家仿之,总统制以美国为典型,行于中南美国家。德国共和时代,其政制略介于总统制与内阁制之间。瑞士则采取委员制的政制。兹就分权观点,略论内阁总统委员三种政制于次:

  (甲)内阁制  内阁制国家重要政治机构有三:一为议会,常为两院制;一为国家元首,不负实际责任;一为内阁,即负实际政治责任之机关也。英国为内阁制度发源地,此流行世界之制度,非创于一朝一夕,世出于少数制宪者之才智,而为数世纪斗争演变之成果。内阁制发展过程,第一阶段国王仍为事实上统治者,内阁进退,依于国王之意思,议会权力,大体限于监督财政权——即确定租税最高额之权。殆内阁制发展至第二阶段,议会权力扩大,财政权而外,有一般立法权,内阁存在,亦依于议会之信任,国家元首,不负实际责任。现代内阁制国家,大抵如此。

  内阁制最高原则,为使议会内阁二者之间,维持合理均势,惟此理论上目的,每为事实上所不易做到。内阁制之演进,或内阁权力重于议会,或议会权力重于内阁,前者可称为内阁政府(Cabinet government),后者可称为议会政府(Gourvernement de l’Assemblee)。[注18]英国为内阁政府典型,由于政党组织严密,多数党所组成内阁,处于指导议会之优势。国家重要政策,决于内阁,而由议会同意耳。此同意权,普通情形,亦只为形式。“政府统治,议会批评”(the government governs, and the Parliament criticizes),乃英国现代政治之真相。[注19]在理论上,内阁存在,依于议会之信任,如议会多数对政府表示不信任,内阁非解散议会,诉之选民,即须解职。在事实上内阁为议会所推翻者,其事不多。况内阁又有解散议会以资对抗之武器,有时只须透露解散议会之空气,即可迫议员就范,盖普通议员,多不愿冒无甚把握竞选之危险也。总而言之,英国政治制度,实以内阁为中心。

  法国第三共和内阁制发展结果,则适与英国相反。由于政党分立,内阁寿命,常叹五日京兆。政治斗争,集中于议会,群雄角逐,皆抱“打倒你,我来做”之雄心。内阁寿命既短,地位不固,结果遂受制于议会,议会除决策与立法外,更由委员会制度,直接干涉行政。[注20]依第三共和宪法,内阁固亦有解散议会之权,实则等于具文耳。

  孟德斯鸠之分权说,在内阁制国家,实已不能存在。不问自制度或运用着眼,立法之议会,行政之内阁,实不可分。自制度而论,内阁为议会多数党,其人选十九为议员;从运用观察,英之内阁,事实上握有庞大立法权,法之议会,则又直接干涉行政也。有以内阁制国家,非三权政府,乃一权政府,似非而实是也。

  (乙)总统制  今之言总统制者,类以美国为典型,美国联邦宪法,为一七八七年费城宪法会议所制定,其时孟德斯鸠之说正盛,制宪诸公,受分权理论之煊染,咸认欲达到洛克所言设立政府之目的——生命自由与财产之保障——政府权力,必须加以严格划分,故总统制下立法行政之关系,大异于内阁制。[注21]

  A.为确保总统地位之独立,使不受制于议会,总统采人民选举制度,而不采议会选举制(如法国第三共和)。

  B.行政各部部长,由总统任命,程序上虽须经参议院同意,惟同意与否,异于内阁制之信任。习惯上总统所提人选,除极少例外,参议院皆予同意。至于总统免部长之权,则无须参议院同意。

  C.行政各部部长,不能兼任议员,不能出席议会听取质询或发表意见,仅得位于旁听席上,与其他旁听席上之观众同。此种情形,适与内阁制相反。

  D.行政各部部长,向大总统负责,无与于议会。习惯上总统固常召集部长开会,讨论重要政策问题,惟此项会议,性质显异于内阁制之阁议,相传林肯曾在会议中与各部部长意见相左,坦言曰:“七人反对,一人赞成,赞成者胜利”,此总统制之精神也。

  E.在法律上总统不能迳向议会提案,如欲提案,只有由其在议会之同党议员代提。总统可以书面或口头向议会致词(Message),说明大政方针,藉以唤起议员之注意。至于总统致词内容,能发生力量与否,全视政党力量如何。以往有人评总统致词,纵富丽堂皇,婉转动人,不外如“以杖击水,或向空发枪”,意谓以杖击水,水分而瞬复合,向空发枪,寂无反应也。精练贤明威望显著之总统,有时其致词可以发生左右议会之力量,然此种情形,较之内阁总理在议会言论含有对议会事实上之拘束力(内阁有解散议会之武器,常可以信任问题而左右议会意向),仍有异也。

  F.议会不能通过不信任案而推翻政府,反之,总统亦无权解散议会,有时双方政策不同,造成僵持之局,除运用政党外,无如内阁制之有解决办法也。

  由上所述,美国联邦政府之采取严格分权,可见一斑。盖绝对分权,为事实上所不可能,前已言之。故分权之外,尚有所谓“制衡原则”(Check and Balance),兹举其要者于次:

  A.议会制定法律,总统有提请复议权(Veto Power),议会复议时,须有三分二之多数,始能重新通过。此法定数之限制,总统只需议员三分一加一之支持,即可否决议会之立法。在内阁制之下,议会通过法律,内阁无提请复议权,法国第三共和宪法,虽规定提请复议制,究与内阁制基本精神不合,皇皇条文,成为具文。当总统梅利翁(Millerand)有行使宪法所规定之提请复议权的表示时,一般人咸认为此举近乎革命。

  B.总统行使任命权与条约权,须经参议院同意,此为议会对总统之限制,制定联邦宪法诸公,以参议院平均代表各邦而人数数无多,颇意其能为总统之参议机关,对于总统行使重要权力如任命权条约权,加以限制。总统行使任命权参议院拒不同意之例虽少,条约案为参议院所否决者则颇有所闻。威尔逊与参议院对于签订巴黎和约之奋斗,其著例也。国际联盟为威尔逊之伟大思想,乃竟以参议院之作梗,使此人类和平之机构,失一有力支持,至可惜焉。

  总之,分权虽为美国政制之特征,但政党则颇有联系之效。总统对于立法,已有事实上之提案权,虽形式上为议员所提。近十年来美国议会所通过重要经济法案,十九出诸罗斯福之意,较之英国,名异而实同。除提案外,晚近美国情形,更有一重要趋势,即行政机关(如Independent Regulatory Commission)骎骎有准立法与准司法(Quasi Legislative and Quasi Judicial)之权。此种趋势,虽有大声疾呼,皇皇不安,认为有破坏分权之危险者,但时势所趋,究莫之能阻。政府任务日在扩张增加中,其性质又益趋复杂与专门,许多技术性专门性事项,从前为立法与司法机关所优为者,兹则不能不付于有充足专门人才之行政机关,此种情形,岂当年制宪诸公所及料哉。[注22]

  (丙)委员制  委员制国家以议会为最高权力机关,行政机关之地位,为向议会负责之委员会。法国大革命时期(1792—1795)及一八四八年宪法曾试行此制,现代国家之采取委员制者,则推瑞士。[注23]瑞士一八四八年联邦宪法,明白规定联邦议会(L’Assemblee federale,有参众两院)为国家最高权力机关。行政责任,则由联邦行政委员会(Conseil federal)负之。委员会有委员七人,任期四年,由联邦议会推选。委员会包括各重要政党人物,并顾及地域分配,无内阁制内阁向议会所负之共同责任(Collective responsibility)。委员会向议会所提法案,纵为后者否决,此非如内阁制之为不信任表示,故委员会无须解职。委员会委员,不能兼任议员,同于总统制,而异于内阁制;但委员却可出席议会,陈述意见,其意见又屡为议会所重视,则又仿佛内阁制也。瑞士总统,由委员会推选一人任之,以轮流担任为原则。总统除为开会时主席,暨若干仪式上任务以外,行政权力,与其他委员同。总之,行政委员会在宪法上之地位,完全隶属于议会,非可分庭抗礼,惟如以前者全为后者所控制,事实上又不尽然。委员会委员,为各政党有力分子,地位稳定,习惯上继续当选连任,非如多党混合内阁之屡起政潮。于立法工作,委员会有时直能左右议会。重要法案多为委员会所起草,讨论时,亦由委员作重要说明。英国学者蒲莱士(Lord Bryce)于实地观察瑞士政治后,曾下“在法律上委员会固为联邦议会之仆役,事实上委员会握有相当于英国内阁,而逾于法国内阁之权力”之结论。[注24]

  现代立宪国家三种重要政制,已略述于前,足以见政制采取分权之梗概,孟德斯鸠之分权论,今日所实行者,为司法权独立。至立法行政二者,在内阁制为打成一片,在委员制则无所分,即以分权为基础之总统制,由于政党之运用,分权云者,固非如普通所想像也。[注25] 

  八 其他分权论者

  孟德斯鸠分权说之理论,实际及其批评,已详于前文。晚近学者对于政府权力之划分,另有其他体系与设计者,颇不乏人,一一举述,非本文篇幅所能容许。兹仅略举德之黑格尔(Hegel),法之邬里欧(Hauriou),美之韦洛美(W. F. Willoughby),及英之范诺(H. Finer)以见一班。而殿以孙中山五权宪法之理论。

  黑格尔为德国十九世纪初期大哲学家,亦为唯心派政治论(the Idealist Theory)之泰斗。彼之国家目的观,大异于主张民权学者如洛克或孟德斯鸠。洛克认为国家之成立,乃为保障个人之生命自由与财产。黑格尔则以国家为伦理观念或伦理精神(ethical idea or ethical spirit)之表现,为抽象的道德之实体(abstract and moral entity),其用语近于神秘,令人难于了解。黑格尔颂扬国家,以国家为人类社会发展之极峰,个人惟有在国家之内,始有价值可言。民主政治学者,认为制定国家宪法,乃极重要之事,黑格尔则鄙之为无意义之举。彼以为一特定国家之基本事实,为人民政治意识(consciousness),此意识决定国家宪法;故如以宪法乃可以依据人之意志而自由制定者,实完全错误。宪法内容,虽随时代而容有变更,但宪法不能与国家观念脱离,则为固定不变者。与认为宪法可随意制定陷于同样错误者,为争论何种宪法最好。宪法乃一时代文化与精神之表现,非可随意制定,亦非可随意变更,是则争论何种宪法最好,岂非徒然。于是黑格尔进而发挥其分权论。国家乃一种有机体(organism),此有机体即宪法,宪法所表明者,为若干虽不同而实相互紧密联系,并以加强国家之“一致”(unity)之权力。黑格尔以为政府之权力有三,立法权行政权与王权(monarchic power,fürsteiche Gewalt)。行政权包括司法权,王权为黑格尔分权论之特点。三权之中,黑格尔以王权为最重要,其地位亦最高,驾于立法行政二权之上。立法行政二权所表现者,为宪法之岐异原则(diversity),王权则使宪法观念,臻于完备,限制维系立法与行政权之行使,俾不陷国家于分裂。[注26]

  政治学者之理论,常受时代环境之影响。柏拉图(plato)之理想国,为一弹丸小城市国家,彼生于古代希腊,自不能梦想现代之交通工具也。马基亚美里(machiavlli)之“霸术”,盖中古时代王侯林立争端无已之产物。孟德斯鸠之三权说,旨在说明当时彼所观察之英国政治制度。黑格尔生于法国大革命之时代,其时德意志尚未统一,诸邦林立。彼鉴于法国革命后之秩序骚乱,政变相继,对于洛克孟德斯鸠之民主政治论,当无好感。普鲁士开时专制(enlightened monarchy),王权显赫,对于黑格尔之思想,自亦发生影响。德意志政治思想,王权色彩极重,较之英法美民权思想,可谓另有体系,此种思想,直至第一次世界大战爆发,仍未能打破。威廉第二曾说:“朕乃依于上帝之意旨而统治德国者”。“朕乃受命于上帝而为臣民之付托人”。“朕既自视为上帝之工具,因此现代潮流如何,殊非朕所介意”。“朕只向上帝负责,朕将依此观点以决定工作”。类此“朕受命于天”之种种说法,自民权主义之学者看来,不值一笑,但德国学者对此逆背潮流之神授王权说,虽不积极加以支持阐扬,除社会民主党人外,亦无加以驳斥者。国王既为代表上帝之统治者,故王权自高于一切。君主政体为最符合于上帝意旨,政府形式及如何行使权力,人民皆无权过问。反抗王权不但在政治上为罪恶,在宗教上亦为犯罪行为,因反抗国王,间接为触犯上帝也。德国公法学者骆曼(Paul laband)于“德国国法学”(Das Staatsrecht des deutschen Reichs)一书说:“国家之内,无较国王意志为最高者,此意志即宪法与法律之拘束力。”国家虽有宪法,但此并不损王权为高的,因宪法乃国王自动设定之限制。王权既为最高,行政只向国王负责,议会亦只为国王之咨询机关。议会非代表人民立法,仅为表示意见供国王立法之参考耳。议会非依于民权而召集,乃宽仁之国王为立法之便利而召集。总之,黑格尔之分权论,在说明普鲁士开明专制之事实,其说对于德国思想及政治制度发生极大影响。直至第一次世界大战爆发,仍甚有力。[注27]虽然,黑格尔之分权论,殊无可取,徒为统治阶级张目,阻抑民权思想之进步,故德国而外,黑格尔分权说,未曾引起深切之注意也。

  晚近法国学者,修正孟德斯鸠之三权论,或另行创造分权理论者,颇不乏人。兹所言者为公法学者邬里欧之三权说。[注28]邬里欧(M. Hauriou)认为以往分权论所以不能令人满意,乃对于“权”(Powers),“机构”(organs)及“任务”(functions)之界限分划不清。自法律之观点而论,国家为“法人”,表现法律之意志(will)是为权,不同之意志,为不同之权。机构则为包含人之组织,为执行国家之权而设立者。至于任务则为权的运用所企图完成者。除司法外,邬里欧以为国家有三种权,三种机构及三种任务。第一种权为“隐蓄的意志”(a power of implicit will),其机构为选民团体,其任务为选举。国家发展之历史过程中,此权之形成为最晚,但虽如此,此权地位,应列第一,其他之权,只为执行此所表现之意志与愿望。第二种为“以议论而表现意志之权”(Power of the will made explicit by deliberation),其机构为议会,其任务为立法。在国家之内,此“议论权”之成立,早于“选民权”而迟于“行政权”,其地位则次选民权而居第二。第三种权限行政权(Power of the will capable of realizing execution),其机构为国家元首,部长及行政官吏,其任务为政府日常工作(daily government)。国家有行政权为最早,立宪政治以前,国家只有此行政权。顾行政权之历史虽最早,其地位则应次于选民权议论权而居第三。行政权为执行法律,依其性质可分为管治(governing)与处理(administering),前者为解决行使行政权而起之各种问题,后者为维持例行公务。

  以上为邬里欧分权论之大概,其划分方法,为依行使之先后。选民所行使之权为选民权(electoral power),此为依选举而表现国家之意志与愿望;使此意志与愿望具体化而可实行者为议论权(deliberative power),即议会所行使之权;至于行政权则为执行议论所决定者。邬里欧之分权论无司法权,此非如许多学者之以司法权为行政权之一部,而以司法权有特殊性,非“政治权”(political power),故不能与选民,议论及行政诸权相提并论。

  邬里欧分权论之特点,为增加一选民权,并力主权,机构及任务之不可混淆,故彼不称投票为选举权而称为选民权,不称议会之权为立法权而称为议论权,盖以选举或立法,非权之本身,而为任务也。

  权,机构与任务三者,不可混淆,自为正确之论。惟对于解决政府分权问题,究无多大贡献。近代宪政国家,选民团体之地位,极为重要,无可否认;但以选民行使之权力,与政府之议论权行政权相提并论,作者殊以为未妥。邬里欧以选民议论与行政三权,其性质同为政治权,司法权非政治权,故不在政府分权之内,在理论上固有可取,在事实上则多困难,司法权虽非政治性之权,却不成问题为政府权力之一种也。

  美国行政学权威韦洛美(W. F. Willoughby)于一九二七年著有行政学原理(Principles of Public Administration)一书,主政府有五权而非三权,孟德斯鸠之三权说,不足以说明现代政府。现代政府,除立法行政司法三权外,应加上选民(electorate)与执行(administration)二权。以美国政治制度为例,行使五权之机构如次:

  1. 选民权——享有投票权之人民

  2. 立法权——联邦议会之参众两院

  3. 行政权——大总统及各部长

  4. 司法权——联邦各级法院

  5. 执行权——各行政机关

  韦洛美分权论之特点,为新增选民与执行二权。选民权与邬里欧之选民权同,理论上同有缺点。所谓分权,乃指政府权力,依其性质可分为制定法律之权,执行法律之权,选民为制定宪法产生政府之源泉,其地位高于议会大总统或法院,未可以之为政府权力之一,与立法行政司法权并论。现代国家,政府任务扩张无已,官吏数目激增,行政官吏之权力,远逾往昔。盖以政府任务日趋于专门化,行政官吏除行政权外,骎骎有准立法与准司法之权。不特此也,议会行使立法权时,以限于专门智识,不能不借助行政官吏。现代各国议会曾制定之法律,多数为政府所提,其条文皆行政官吏所起草者。韦洛美以行政官吏既如是重要,自应另列一权,使与立法行政司法并驾。夫行政官吏地位重要,诚为事实,在官僚色彩显著之国家尤然。但遂以执行为一权,殊无足取。权之划分,须以性质异同为依据,执行与行政,同为执行法律,性质并无不同。韦洛美如不言分权,而言五种重要政治机构,其说常较有可取也。

  伦敦大学教授范诺(H. Finer),于“现代政府之理论与实际”一书,批评孟德斯鸠之三权说,已失价值。[注29]议会任务固为制定法律,但议会制定法律性质以外之行政细则,或立法仅举纲领而由行政机关制定具有法律性之规程,为皆习见之事,立法与行政之界限,非如想像中之明确。其次,行政机关多渐握有因施行法律而起之纠纷的判决权;而法院由其判决,发生增减行政机关权力之结果,是行政司法之间,亦非壁垒森严,划有鸿沟者。放孟德斯鸠三权分立之说,纵或适用十八世纪,顾已不适用于今日。

  于是范诺进而对于政府权力性质,提出具体解释。彼认为政府权力,只可“别”(differentiate)而不可“分”(separate),分权毋宁称为别权,意即权虽可依其性质而别,却相互联系密切。现代议会政治,不问机构如何,权力分配如何,必有二种性质相殊之任务:一为决定何事应为,一为执行所决定者(to resolve and to execute)。一国政治机构,属于决定者为选民,政党,议会,内阁及国家元首。属于执行者为内阁,国家元首,官吏及法院。选民政党议会三者,纯粹属于决定,官吏法院属于执行,至元首与内阁,则兼有二者。政府此七机构,为完成整个任务所必需,纵或彼此猜疑,实则关系密切。政府分权,并无可靠标准,各时代情形不同,各人看法亦不同。宪法上所规定者,乃制宪者为满足现实之需要,与未来之发展,设定一认为比较最合理方式,期能发挥最大政治价值耳。

  就上述政治七权——机构选民,政党,议会,内阁,元首,行政官吏,法院——依其权利性质,范诺别之为四:

  (1)选民 近代政治理论,每认选民为国家之主权者,范诺则以为选民所能行使者,不过自若干政党中,选择其一耳。主权云云,只此而已。

  (2)政党与议会 此二者为不可分,政党目标为组织选民,希望选举获胜,得以控制议会,从而决定政府之政策,设议会多数不可得,则退而求其次,冀能构成强有力之反对派。议会任务为决定政策,制定法律,并监督其执行。完成此项任务,在现代国家,非借助行政机关不可。

  (3)内阁 内阁为议会之多数党(或混合多数)所组成,为最高行政机关。议会与行政之间,由内阁而发生联系。内阁一面监督议会决策之执行,一面以负实际责任及专门议意见,提供会决策立法之参考。

  (4)行政机关与法院 行政与司法,同为执行法律,特方面不同耳。孟德斯鸠分行政司法为二,乃彼观察当时英法政治情形,希望法院能享受独立权力。此虽为合理希望,究不能即认为乃政治上原理。行政与司法,同为执行国家之政策法律,惟二者之行使,颇有不同。法院重在矫正过去,轻于预防将来,行政所注重者则适相反。法院乃对特定案件,予以判决,行政则统筹全局。法院处理案件,发端始自个人,行政则可未雨绸缪,自动处理。

  上述为范诺之分权论,彼之论政治,向有观察深刻针对事实之作风。谓权只可别而不分,自政治制度之运用着眼,自属正确。惟分权论者,仍承认各种权力,须保持合理联系,如是谓分权为别权,用语虽不同,事实上相去无几。三权论以内阁为执行法律之机关,顾事实上内阁地位,诚如范诺所云,除为执行法律之最高机关外,并参与(有时为领导)决策与制定法律。政党在现代议会政治,地位极为重要,无政党则选民将如一盘散沙,大失作用。范诺异于其他分权论者,特别指出政党之重要性,惟以政党与议会内阁法院相提并论,似有未妥。在极权国家,政党居于“超政府”之地位;在立宪议会政治,政党联系人民与政府,组织前者而为后者之动力,政党之功用诚极大,但政党非政府,故论政府分权而及于政党,未见其当。至以选民为一权,陷于与邬里欧及韦洛美之同样错误。

  九 五权宪法之理论

  孙中山之五权说,为分权说一种新说明,其特点为将政权治权分开,五权指五种治权,权之上加一“治”字,其意义自与寻常分权论之“权”字略异。丁兹孟德斯鸠三权论已失权威,其他分权学说仍欠完满之时,五权说为对政府分权问题较为完满之说明,尤适合于中国国情与时代背景。中国现在政治制度,已具五权初基,五权说将在政治学分权论中,占一重要位置,自无庸疑。

  一种政治学说,除空想家外,必有其历史背景及事实根据,本文前述之洛克,孟德斯鸠,黑格尔及韦洛美皆如是。孙中山之五权说,乃以中国政治制度史为背景,以西洋政治制度之发展暨中国当前需要为根据。民国十年孙中山演讲五权宪法,关于考试权与监察权之独立,谓中国在专制时代,即已有之。专制时代,中国政治制度,为君权考试权监察权分立制,君权兼有立法行政司法三权,故中国专制时代之三权,异于欧美民主国家之三权,有如下表:

  

  甲、考试权

  中国专制时代之分权:乙、君权—包括立法权、行政权与司法权

  丙、监察权

  

  甲、立法权—兼—弹劾权

  欧美立宪制度之分权:乙、行政权—兼—考试权

  丙、司法权

  

  观乎此,用知五权宪法非一种抽象理论,而系以中国数千年之政治制度为背景。孙中山致力革命四十年,常亡命海外,因得考察研究各国政制之得失源流,以为改造中国之参考。民国十年演讲五权宪法时,曾谓:

  “五权宪法是兄弟创造出来的,兄弟创造这个五权宪法,大家都有点不明白,以为这个五权宪法,有什么根据呢。五权宪法的根据,老实说起来,就是我研究各国宪法,独自思想出来的。……兄弟提倡革命三十多年,从广东举事失败以后,便出亡海外。……在全球奔走之余,便把各国政治的得失源流,拿来详细考察,预备日后革命成功,好做我们建设之张本。故兄弟亡命各国的时候,便很注意研究各国的宪法。研究所得的结果,见得各国宪法,只有三权,还是很不完备,所以创出这个五权宪法,补救从前的不完备。……”

  民国初年,几评五权宪法为况空杜撰者,颇不乏人,此种见解,实不明五权宪法之历史背景及理论根据所致。五权宪法为一种新分权论,其理论上之特点,有以下数者:

  (甲)政权与治权 国家之权,可以分为人民之权与政府之权,前者称为政权,后者称为治权。

  “政是众人之事,集合众人之事的大力量,便叫做政权,政权就可以说是民权。治是管理众人之事,集合管理众人之事的大力量,便叫做治权。治权就可以说是政府权。所以政治之中,包含有二个力量,一个是管理政府的力量,一个是政府自身的力量。”(民权主义第六讲)

  权有政权治权之分,解决分权论许多困难问题,学者之满孟德斯鸠三权说者,或谓三权不足,应加上一选民权;或谓行政司法,为一权而非二权;更有谓政府之权不可分亦不能分者…。类此问题,皆可以政权治权之分而解决之。邬里欧(Hauriou)韦洛美(W. F. Willoughby)范诺(H. Finer)诸人,皆主增加一选民权。现代民治国家,选民为政府权力之源泉,投票结果如何,可以改造议会,推翻政府,其重要性自无可否认。惟以选民与议会法院并列,混淆人民与政府,殊有缺点,远不如政权治权之分的体系清楚。选民行使之权为管理政府,政府行使之权为治理国家,二者不同,未可混淆。以行政司法同为执行法律,为一而非二者,纯自理论着眼,此种意见,确有可取。但二权说学者,理论上言行政司法为一,事实上又承认司法独立之必要,颇难自圆其说,五权说于权之上,加一“治”字,治即治理,言治理首重效率,分治权为五,重在积极提高政府效能,非谓五种治权,性质迥异,各不干涉,为发挥“治”之效能,行政司法应予分权,此实可解决行政司法为二权为一权之许多论辩。至主权不可分或不能分者,此或可减损传统三权说之权威,于五权说侧重分权之积极效用,欲如是政府治事之权,必须有合理之划分,无可疑也。

  (乙)权能之说 权能学说乃五权宪法基本精神所在,即人民应为有权之人民,政府应为有能之政府,而权能之间,须维持合理之均衡,此实为政治制度之极则。“讲到国家之政治,根本上要人民有权;至于管理政府,便要付之于有能之专家。”(民权主义第五讲)“人民是工程师,政府是机器,在一方面要政府的机器是万能,无论什么事都可以做;又在他一方面要人民的工程师,也有大力量,可以管理万能的机器。”(民权主义第六讲)此简短数语,实为政治制度之最高目标。近数世纪政治制度之进步,远不如自然科学发达之速,在科学界万能之机器,与管理万能机器之工程师,其事并不稀奇。但在政治制度上,政府固常非万能,人民亦每不能与管理万能机器之工程师相比拟。政府无能,则不能善尽其义务,人民无权,则无以限制政府之行动,故“权能之说”,不但为中国政治建设之圭臬,亦为欧美政治制度之重要修正。

  古代政府任务简单,不外战争,维持治安,及裁判纠纷等数事而已。工业革命以后,经济组织,大起变化,社会情形,完全改观,结果政府任务,增加无已,而国家观念亦随之演变。政府任务,已不限于维持治安裁判纠纷等,且进而满足个人物质上与精神上生活,及发展国家民族之文化。一睹各国一百年来预算继续膨胀,官吏之不断增加,当甚明了。虽然,政府任务,非只量之增加,并为质之专门化,掌其事者,须有专门智识与技术。古代政府任务少而性质简单,已需有能政府,而况乎现代。无能政府,在古代足以偾事,在现代直将使整个政治机构陷于麻木脱节状态。

  政府有能之重要性已如上述,至于人民有权之重要性亦殊明显。主权在民之说,学者论之已多,宪法条文之规定亦众。顾人民虽为国家之主权者,却不能亲自治理国家,治理国家之事,必须付托之于政府,此在广土众民之国家然,在弹丸小国亦然。人民既为国家之主权者,惟若人民将管理国家事务之权付托政府以后,即不复过问,则所谓人民有权,将为有名无实。孙中山以工程师及机器,喻权与能:“用机器来做比喻,什么是有能力的东西呢?机器之本质,就是有能力的东西。……什么是有权的人民呢?管理机器的工程师,就是有权的人,无论机器是有多少马力,只要工程师一动手,要机器开动,便立刻开动,要机器停止,便立刻停止。所以机器是很有能的东西,工程师是很有权的人。人民管理政府,如果把权和能分开,也要像工程师管理机器一样”。

  政府有能,人民有权,其理由已如上述,惟权能之间,仍须维持合理之均衡,始能发挥最大之效果。权重于能,或能超乎权,过犹不及,皆有缺点。此理虽明,而实际上则颇不易做到。近代立宪国家,能维持权能合理均衡者,究不多见。法国第三共和政治之显著缺点,为议会政党复杂,内阁寿命短促,议会之权过重,大损政府之能。权能不平衡,实为此次法国惨败祸根之一。惨败之后,民主制度遂不能保。德国在俾斯麦时代,政府有能而人民无权,国势虽扶遥直上,人民监督政府之权,则不逮民主国家远甚。及韦马共和成立,情形逆转,议会政党林立,政府遂叹五日京兆。十数年纷扰结果,造成反动独裁之政治。英美瑞士,权能之间,比较无畸重轻之显著缺点,故能政局稳定,安度难关,当中尤以瑞士为较近理想。瑞士政治制度,联邦议会为最高权力机关,即行使权之机关,行政委员会向联邦议会负责,为行使能之机关。行政委员会有委员七人,包括重要政党领袖,虽设四年任期,而地位稳固,多继续连任。久任则阅历丰富,经验充足,实合乎政府有能之原则。行政委员会向联邦议会所提法案,纵为后者所否决,非如内阁之有不信任意义,故行政委员地位,不受影响。联邦议会可以否决行政委员会之政策,此为权之表现,行政委员无须解职,仍继续执行任务,以便驾轻就熟,此为能之表现。

  中国自秦以迄于清,为专制政治,人民无权,政府则或有能或无能,民国在北京政府时代,人民既无权,政府亦无能,国民政府成立,建立权能平衡之政治制度,虽非一时可几,但此种趋势则颇为明显。国民政府较之北京政府为有能,乃共认事实;地方自治之推进,抗战以后各级民意机关之召集,为走上人民有权之途径,将来实行宪政,必以权能原则为基础,自无可疑。

  民主主义第五讲,曾以阿斗诸葛亮为例,喻权能之划分。“诸葛亮是有能没有权的,阿斗是有权没有能的,阿斗虽然没有能,但是把什么政事都托付诸葛亮去做,诸葛亮很有能,所以在西蜀能够成立很好的政府,并且能够六出祈山去北伐,和吴魏鼎足而立,……现在民权政治,是要靠人民作主的,所以这四万万人都是很有权的,…中国现在有这四万万个阿斗,人人都是有权的。阿斗本是无能的,但是诸葛亮有能,所以刘备死了以后,西蜀还能够治理。…当时阿斗知道自已无能,把国家全权托到诸葛亮,要诸葛亮替他去治理。……”

  权能之理论如此,至于权能平衡之设计,民权主义第六讲:“那么在人民和政府的两方面,彼此要有一些什么的大权,几可以彼此平衡呢?在人民一方面的大权,是要有四个权。这四个权是选举权,罢免权,创制权,复决权。在政府一方面的,是要有五个权,这五个是行政权,立法权,司法权,考试权,监察权”。

  (丙)考试权与监察权 五权宪法政府五种治权,除普通之立法行政司法三权外,更有考试权与监察权。考试权与监察权之独立,乃依于权能之说而来。考试目的,为遴选有能力之公务人员,监察制度,为对于官吏违法失职之制裁,一为积极的,一为消极的,而皆为使政府有能。

  考试制度,为现代各国所采用,现代公务员,应具有专门之智识技能,始能胜任愉快,考试制度为公平,比较准确与普遍应用之方法。孙中山主张考试独立,一面以中国以往制度为背景,一而则着眼于现实政治之需要。中国从前考试制度,衡以现代眼光,自非完善,但考试独立,并能遴选不少英才,历代名相贤臣出身考试者,颇不乏人。现代国家不确立考试制度,政治必腐败,奔营钻竞之风盛,更难谈效率。孙中山说:“考试权,原来是中国一个很好的制度,也是一件很严重的事。从前各省举行考试的时候,把试场的门都关上,监试看卷的人,都要很认真,不能够通关节,说人情,大家想想是何等郑重。”又谓“如果实行了五权宪法以后,国家用人行政都要照宪法去做,凡是我们人民的公仆,都要经过考试,不能随便乱用。…没有考试制度,一班不懂政治的人,都想去做官,弄到弊端百出;在政府一方面,是乌烟瘴气,在人民一方面,更是非常的怨恨”。(民国十年演讲五权宪法)

  近代政治上轨国家,用人概以选贤任能为原则,考试机关虽隶于行政——美国隶于总统,英国隶于内阁,法德由行政各部主持,而考试权之行使,则皆能享受独立。欧美国家,考试制度,普鲁士行之最早,英国始自一八五五年,法国始自第三共和,美国较迟,为一八八三年。考试制度推行结果,皆著宏效。五权宪法以考试机关超然于行政,盖以吏治腐败已久,积弊已深,必须提高考试机关地位,庶可推行顺利。“考试如果属于行政部,那权限未免太广,流弊反多,所以必须成了独立机关,几得妥当”。(民国十年演讲五权宪法)

  孙中山主张之考试权,较之西洋考试制度,有一特点,即考试不仅限于官吏,并应用于候选人,盖为除却“盲从滥选”也。自政党制度发达以来,选举已由候选人之竞争,几为政党之竞争。政党力量之厚薄,重于候选人之才智。政党提出候选人,首重其号召力,其人之才智如何,初不甚重视。选举结果,博学多才之士,为不学无术之流所败者,为事所常有。欧美教育普及,虽不规定候选人资格,而一般候选人之智识水准,已渐形提高。中国教育落后,候选人考试制度,其目的在使参与政治者,皆具有相当才智,亦皆为地方上之优秀人才。

  监察制度,在中国有悠久历史。“说到弹劾权,在中国君主时代,有专管弹劾的官,像唐朝谏议大夫和清朝御史之类,就是遇到了君主有过,也可冒死直谏。这种御史,都是梗直得很,风骨凛然”。(民国十年演讲五权宪法)监察权之对象,为民吏之违法失职行为。外国制度,弹劾权操于立法机关。五权宪法所以另有监察院,盖为避免立法机关之滥用弹劾权,控制行政机关,致造成立法行政之不断斗争。美国南部若干州议会滥用弹劾权,即陷于是弊。此外弹劾性质,异于立法,议会代表人民,政治色彩浓厚。欲发挥弹劾功用,弹劾权之行使,必须公平严肃,不夹杂政党斗争,如是则实以设立独立行政监察权之机关为宜。其次司弹劾者为官吏,称职必须敢言,敢言则地位应有保障,此项保障,为立法机关所不能有,盖民意机关,其份子自须随民意向背而升沉也。

  五权宪法之理论特点,大抵如此,至于理论之实行,则须注重政制之设计及运用,非谓有五院规模,即已尽五权宪法之能事也。关于设计及运有问题,非本文篇幅所能容,姑置之。

  十 结  论

  分权之理论实际及其批评,已详于前文。政府分权,百余年前视为天经地义者,今则议论纷纷,见解互异。百余年前孟德斯鸠名著为人奉为金科玉律者,今人有贬为一文不值者。虽然,分权论已失价值乎,政府已无须分权乎,作者所见,以为不然。今日之时代,环境,诚大异于孟德斯鸠时代,但政府之有需分权则一,只其理论根据及着重点不同耳。二十年来独裁之风大盛,予民主政治以严重威胁。墨索里尼希特拉之流,固狂呼民主政治之没落,悲观论者亦怀疑民主政治,能否度此难关。极权国家政治制度,以“威权与领袖主义”(Principle of authority And Leadership)为原则,完全摈弃分权。政府权力,集中于一独裁者。今日德意诸国,虽亦有议会,惟只为政治上之装饰品,不可与民意机关同日语。在独裁国家,司法丧失独立尊严,亦成司空见惯。第二次世界大战爆发以来,独裁国家,凌厉奔驰,气势甚盛,宪政国家,相继为强暴之独裁国家所摧毁者,为数甚多,民治政体,似甚黯淡。然而作者有一坚强信念,国家之生命为永久的,此永久连续之国家,必须建筑于法治之基础上,现行以人治代法治之独裁制度,乃由于种种政治经济因素所构成之暂时变态现象,其持久性极为微薄。独裁者纵英明勇毅,雄才大略,然人寿几何,将何以为继?故法治乃国家之常经,人治乃国家之变态,言法治必须有一根本大法,而分权将如以往为国家根本大法之重要原则,盖无可疑,亦无庸疑。

  由前文所述,可得以下几点结论:

  (1)孟德斯鸠三权说,在历史上有伟大价值与贡献,在今日因来自各方面之驳斥而权威大损,然仍不能完全放弃。

  (2)分权论之注重点,已由消极的防制政府滥用权力,而进于积极提高政府效率。政府分权在今日可视为“政治技术”(Political Art)或“行政便利”(Administrative Convenience)。经济组织需要分工,政治事务需要分权,其理正同。

  (3)孟德斯鸠以后,西洋学者之对孟氏学说予以修正,或另行制造新学说者,皆有缺点,未能满意。孙中山之五权论,为政权治权之分,体系正确,实可澄清现行分权学说之分歧。于分权理论之发展,贡献殊大。

  (4)政府分权,须酌量“集中”(Concentration)与“分散”(Dispersion)原则,求其合理分配,使能运用灵敏,发挥最大效能。分权非不相联系之割裂,其理盖显而易见也。(完)

  

  三十二年四月五日于集贤楼

  

  注释:

  1. 第二次国体明微声明,载昭和十年十月十六日东京日日新闻。

  2. Bureaucracy之意义,现代政治理论权威赖斯基(H. Laski)释为“一种政治制度完全受官吏之控制,其权力足以侵害人民之自由者。”阅Encyclopaedia of the social science,3,P.70,1930。

  对于行政官吏权力膨胀无已抱悲观者,参阅Lord of chief Justice Hewart,The new Despotism,1929。

  3. 阅J_Barth’elemy et Paul Duez,Traite de Droit constitutionnel,P.138,1933。

  4. A. Esmein,Droit constitutional,vol.1,P.457,1928。

  5. A. Esmein,同上,PP,459—460。

  6. Montesquieu,l’Esprit des Lois,L,XI,ch.4。

  7. 民国十二年宪法即俗所谓曹锟宪法或贿选宪法。此宪法虽事实上有如具文,但仍可见参预制宪者所受三权分立论之影响。

  8. 参阅Marcel de la Bigne de Villeneuve,La Fin du Principe de Separation des Pouvoirs(Paris,1934)。A. Esmein,Elements du droit constitutionnel(8th ed,Paris,1928)。Bondy,Separation des Pouvoirs。J. A. Fairlie,The Saparation of Powers,(Michigan Law Review)。J. T. Brand,Montesquieu and the Separation of Powers,(Oregon Law Review,vol,12,P.80—)。F. G. Wilson,The mixed Constitution and The Separation of Powers,(Southwestern Social Science Quarterly vol,15,P.1—16)。

  9. Woodrow Wilson,Congressional Government: a study in American Politics,6th ed,Pp.284,1890。

  10. 参考R. K. Gooch,Modern French Views on the Doctrine of the Separation of Powers,(Pol. Sci. Quar,1923,578—601;1924,19—34。)

  11. A. Esmein,Droit Constitutionnel,I,PP.468—470,1927。

  12. H. Finer,The Theory and Practice of Modern Government,I. PP. 157—158,1932。

  13. Artur,Separation des Pouvoirs et Separation des fonctions,(Revue du droit Public et de la Science Politique,vol,13。)

  14. Duguit,Traite de droit constitutionnel,2nd ed,vol,2。

  15. 参阅J. Barthelemy et Paul Duez,Droit Constitutionnel,144—145(1933)。Ducrocq,Traite de Droit Administratif,7th ed,1,34—36。Duguit,De la Separation des pouvoirs,14 et suiv。H. Berthelemy,11—13,(1933)。Woolsey,Political Science,II,ch,9(1877)。

  16. A. Esmein,Droit Constitutionnel,7th ed,I.502—503,(1921)。Jacquelin,Principes dominants du contentieux administratif,1899。

  17. 欲保障司法独立,对于法官之产生及任期,须有合理制度。法官产生方法,有任命,选举及法院自选方法(co-option)。法院自选方法,如遇法官有缺额时,由法院自行推选。此制曾行于十五世纪之法国,在今日无采取者,以其与时代精神抵触,选举方法,有民选与议会选举两制,前者行于美国若干州,后者行于瑞士与美国若干州。任命方法,为多数国家所采用。法官选举制虽有表面合于民主政治理论,并保持法院对行政机关独立之优点,惟缺点殊多。选举制难于决择有专门智识之适当人选,执行任务时亦难免依恃议会意向或投人民所好,结果大损法院之尊严与独立。任命制在理论与实际皆较合理,为防止任命权之滥用,一般均加以若干限制,如设定资格,任期终身等,其较著者。

  18. J. Barthelemy et Paul Duez,Droit Constitutionnel,160—161,1933。

  19. W. Ivor Jennings,Cabinet Government,ch.14,1936。

  20. Robert K. Gooch,The French Parliamentary Committee System,1935。

  21. John M. Mathews,The American Constitutional System,chs.9—12,15—19,1932。

  22. 关于行政权扩大问题之争论,可阅J. P. Comer,The Legislative Functions of National Administrative Authorities,1932。James Hart,The Ordinance—Making Powers of the President,1925。John Dickinson,Administrative Justice and the Supremacy of Law,1927。Blachly and Oatman,Administrative Legislation and Adjudication,1934。G. K. Ray and Hawey Wienke,Hot Oil on uncharted Seas of Delegated Powers(Illinois Law Review,vol.29,1021—1040)。M. P. Sharp,The Classical American Doctrine of the Separation of Powers,(University of Chicago Law Review,vol.2,385—486)。Kenneth C. Cole,“Government”, “law”, And the Separation of Powers,(Amer. Pol. Sci. Rev. June 1939)。

  23. William E. Rappard,The Government of Switzerland,1936。

  24. James Bryce,Modern Democracies,vol. 1,P.397,1923。

  25. 德国韦马共和时代之政治制度,虽寿命甚短,却曾引起普遍的注意。韦马共和政治制度,仍未能证实孟德斯鸠分权论之正确。韦马宪法(Weimar Constitution)所建立之政制,介于总统制与内阁制之间。内阁依于议会之信任,此固内阁制;惟德国总统,非如法国之总统为“无皇冕无权力之国王”(uni roi san courome et sans force),似又近于总统制。此宪法为蒲洛斯教授(Preuss)所起草,其主旨为于共和制度中保留德国政治传统之特点,此特点无他,即强有力之行政是也。为增强总统之地位与声望,总统采直接民选制度,议会通过法律,送呈总统签署公布时,如总统不予同意,有权付之选民复决。众议院(Reichstag)虽可以三分二之多数提议罢免总统,设此项提议为选民否决,则总统视为重新当选,同时解散议会,重行选举。当政局阢陧,情势严重之秋,如无内阁,能博议会多数之信任,总统得行使紧急权,任命未经议会信任之内阁,此称为“总统内阁”(Presidential Cabinet),别于“议会内阁”也。(1932—1938之Schleicher及Papen内阁,皆为总统内阁)

  26. W. A. Dunning,A History of Political Theories: From Rousseau to Spencer,160—162,1928。

  27. Dr. Hashach于一九一二发表“现代民主政治”(Die Moderne Democratie)一书,谓代表人民之议会只有四种作用:a,议会乃An Avenue of Information,使政府知悉人民愿望及社会经济情形;b,议会为咨询机关,议员对于国事,贡献其才智,供政府参考;c,批评政府之措施;d,依宪法行使提请复议权(Veto),但此复议权,至多等于抗议,无否决效果,议会否决之案,政府仍得由国王命令,予以执行。并参阅W. W. Willoughby,The Prussian Theory of Monarchy,(Amer. Pol. Sci. Rev. Nov. 1917)。

  28. Hauriou,M. Principes de droit Public 2e ed,1916,及Gooch,R. K. Modern French Views on the Separation of Powers,(Pol. Sci. Quar. 1923,1924)。

  29. Herman Finer,Theory And Practice of Modern Government,vol.1,ch.6. 1936。

  

  [烈甫先生的《宪法之分权论》,原文载于《国立厦大学报》民国三十二年第二集,王建学整理录入,尊重他人劳动,转载请注明出处]  

  附陈烈甫先生履历:

  陈烈甫,福建厦门人,1909年生。年幼时家贫,父亲早年远渡新加坡谋生,靠母亲替人帮佣维持家计,学费也多赖向亲戚举债。1926年中学毕业后,曾同时考取厦门大学和协和大学,终因无力筹措学费而放弃升学机会,转而应聘小学教师。在还清债务并略有积蓄后,陈烈甫于1928年考取中央政治学校(1946年春更名为国立政治大学),四年后毕业于该校行政学系。1932年任江苏省江宁自治实验县科长。1934年底参加全国普通行政人员高等考试,成绩优等。1935年6月担任江苏省高淳县县长,任职期间积极发展教育和体育事业,严厉查禁赌博、吸毒等丑恶现象。但在该县国民大会代表选举中,为了支持大学同学当选,竟暗中指使他人调换票箱,内幕被揭发,又将入县府质问人员逮捕解省,引起公愤。1936年10月,陈烈甫被免去县长职务,然后开始远赴美国留学,并于1938年获得伊利诺大学政治学硕士学位。不久再转入美国加利福尼亚州大学研究院,专攻公法与公共行政。

  1939年冬,陈烈甫决定归国效力。时值抗战军兴,沿海业已沦陷,遂绕道越南海防、河内和内地昆明等地,辗转抵达重庆,任中央政治学校高级考试及格人员训练班训导。1940年受聘为四川大学政治学系教授,并兼任系主任一职。

  1943年2月,陈烈甫转赴闽西长汀,受聘为厦门大学政治学系教授。1945年夏,政治学系主任邹文海离校,由陈烈甫接充斯职直至1949年9月。陈烈甫在厦门大学任教期间,对于校务也多有贡献。1946年8月至12月,他曾兼任学校的代理总务长,并两度亲赴东南亚各地劝募捐款,拟在校内建设“菲律宾华侨纪念馆”和“马来亚华侨纪念馆”。

  厦门大学从长汀复员厦门后,陈烈甫一面在校任教,一面积极参与社会活动,成为厦门国民党政府的要员。1946年2月,厦门市临时参议会成立,陈烈甫被委任为临时参议会议长。但在同年12月举行的普选中,陈烈甫仅当选为候补参议员,当时因受到中统势力的强力支持,最终还是当选为厦门市参议会议长。1946年9月,陈列甫被选派为三民主义青年团第二届中央干事会干事。1947年7月任党团合并后的国民党第六届中央执行委员。

  1949年9月间,陈烈甫前往台湾募集慰问品,从而也就此结束了在大陆的政治及教学活动。1950年初由台湾经香港前往菲律宾定居,先后任南部回教区古岛中华中学校长四年、马尼拉中正中学训育主任兼华侨师范专科学校教导主任四年。1958年转任宿务东方中学校长,后添办商学院,兼任院长。1973年,台湾地区举办海内外“立监委员”增选,陈烈甫当选为代表东南亚地区之“监察院监察委员”。

  陈烈甫素好写作,笔耕不辍,曾与友人共同创办《新闽前锋》、《灯塔》等刊物,有诗歌和剧作传世。在政治学与法学研究方面也颇有建树,著有《中国的省制》、《宪法之分权论与五权宪法》等,在1943年7月出版的《厦大学报》上也发表有《宪法之分权论》一文。移居菲律宾后,陈烈甫对菲律宾华侨社会与教育有深入的研究,成为菲律宾问题和东南亚华侨史专家,先后出版了《菲律宾华侨教育》、《西洋近代史》、《菲律宾的历史与中菲关系的过去与现在》、《菲律宾的民族文化与华侨同化问题》、《菲律宾民治制度的理论与实际》、《菲律宾的资源经济与菲化政策》、《菲律宾对外关系》、《东南亚洲的华侨、华人与华裔》、《马可仕统治下的菲律宾》、《李光耀治下的新加坡》、《华侨学与华人学总论》等大量著作。[以上陈烈甫先生之履历摘自《厦门大学法学教师传略(1940—1953)》(侯利标编写)]
 
  

来源:中国宪政网  作者: 陈烈甫 责任编辑:叶涛涛
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