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当代中国立法的发展
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发布时间:2007-11-13 9:15:39  来源:新华网 
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  当代中国立法走过了50多年的历程。这50多年,是中国数千年旧式立法逐渐走向终结并向新的立法逐渐过渡的年代。

  回顾50多年的历程,可以瞥见:中国立法走过一条屡经变故,从肯定到否定再到否定的否定的道路。其间忽兴忽废,大起大落,直到最近20年才迎来转折走向稳定发展的新时期。而在这一新时期,它在稳定且较快发展的同时,亦几乎环环处处包含着有待改革完善的动因和必要性。

  50多年前,以人民共和国的诞生为标志,中国历史上第一次出现可以将人民利益作为依归的新型立法。这种新型立法在完成民主革命遗留任务,巩固新政权,建设新社会,保障人民权益方面,特别是在后来保障和推进经济体制改革、促进经济和社会发展方面,获取了重要成就。

  但50多年间中国立法也曾命途多桀,在很长一段时间里,所走的并非是成功的道路。建国初期,立法较为活跃,但却带有过于深刻的特殊历史阶段的痕迹,因而尽管诞生了当时难得先进的1954年宪法,在总体上对后来立法却难能发生多少积极的影响。1956年后,中国立法获得可以稳步发展的时机,但它不仅错过这一时机,而且恰恰从这时开始,走向萧条、变态、停滞直至几乎废弃的命运。这一命运持续整整22年,直到1979年前后,中国立法才获得转机,揭开走向繁荣时代的帷幕。这以后,中国立法在需要不断完善自身的同时,日渐成为整个法制链条中发展尤快尤好的一个环节,到了今天则成为建设法治国家的重要前提和基础。

  纵观50多年来的中国立法,它所积累的尤其重要、尤有价值的经验,不仅在于它提供了许多有益的东西,而且更在于把立法在中国这种国情之下求得发展的过程中所能遇到的诸多重要问题差不多都显露出来。惟其如是,这50多年的立法,在共和国立法史上以至整个法治发达史上,有珍贵的价值。

  一、矛盾的开端

  如果把迄今为止的当代中国立法分为几个大的阶段,1949-1956年则是第一阶段。这一阶段的立法,在当时那种异常复杂而变动剧烈的历史条件下,仍然获得较大发展和许多成就。但由于这一阶段立法的历史背景过于特殊,其历史局限性也尤其大。这是一个矛盾的开端,而其主要倾向和状况是好的。

  新中国立法的产生过程,是同人民共和国的诞生过程相一致的。1949年9月在共和国诞生前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议,在现代中国立法史上占有十分重要的地位。它通过了新政权得以存在的法律依据《中央人民政府组织法》和起临时宪法作用的《共同纲领》。《纲领》宣布:废除一切压迫人民的法律、法令,制定保护人民的法律、法令。从立法的角度看,这次会议最辉煌的成就正在于,它以立法的形式同时宣告了新中国和新立法的诞生。

  这一阶段,共和国立法史上有两大盛举:一是一届全国人大一次会议隆重召开,一是中国立宪史上第一部社会主义类型的宪法诞生。在1954年召开的一届全国人大一次会议上,通过了《宪法》和《全国人大组织法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》等一系列重要的宪法性法律。

  这一阶段,中国立法体制经历了由中央与地方相当分权发展到由中央高度集权的变故过程;对地方立法来说,则经历了兴废起伏的过程。在一届全国人大召开之前,实行的是中央与地方相当分权的体制。在中央,政协全体会议代行全国人大职权,制定中央人民政府组织法,但实践上除1949年一届政协一次全体会议外未再立法;中央人民政府在法律上、事实上均享有制定法律、颁布法令的权力;政务院制定和颁布的规范性文件在事实上被当作法,并且它在事实上还批准了许多地方性法令条例或法规。在地方,大行政区、省、市、县的政府可以拟定法令条例或单行法规;从最基层的民族自治乡往上,各级民族自治机关都有权制定单行法规。

  1954年普选的全国人大召开后,中国立法跳跃性地变为实行中央高度集权的体制:全国人大是行使国家立法权的唯一机关,有权修改宪法、制定法律;全国人大常委会有权解释法律、制定法令;国家主席公布法律和法令;国务院制定的行政措施、发布的决议和命令,被视为国家法规收集在《中华人民共和国法规汇编》中;在地方,只有民族自治地方有权制定自治条例、单行条例,一般地方不再享有法令条例或单行法规的拟定权。

  立法体制上的分权与集权,在当时都有其原因并都发挥过作用。但开始时连县政府都有拟定法令条例的权力,未免分权过甚;以后又取消除民族自治地方以外所有地方的立法权,未免集权过甚。政务院和国务院不享有宪法和法律规定的立法权,但它们却在事实上行使制定和批准规范性法文件的权力;各种立法权能在多大范围、针对哪些事项立法,立法应当遵循哪些程序和原则,都没有明确规定。这一阶段立法体制方面所存在的缺点和弊端,从消极的方面影响了后来几十年以至今天的立法体制建设。

  这一阶段,法的体系建设成就显著。在百废待举、百业待兴的局面下,难以把主要力量放到立法上,并且也少有制定全国统一的法律、法令或法规的经验;但当时立法活动仍然在较大规模上、较快地展开着,使新中国头30年立法中出现了第一次也是唯一一次立法高潮。立法所调整的社会关系相当广泛,对宪政、国家机构、选举、社会团体、婚姻家庭、刑事、社会改革、政治运动、民政、公安、司法、司法行政、监察、人事、军事、民族、宗教、侨务、外事、经济计划、统计、财政、税务、金融、土地、基本建设、地质、矿产、工业、交通、邮电、林业、水利、气象、水产、粮食、商业、对外贸易、海关、保险、劳动、物价管理、物资管理、工商管理、科学技术、教育、文化、新闻、广播、卫生、体育、工作制度等数十个方面的大量事项作了调整,逐渐形成一个包括或涉及宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法、婚姻家庭法、经济法、劳动法和社会福利法、科教文法、军事法、民族法等部门法在内的法的体系。其中有的部门法,如宪法、婚姻家庭法、军事法等,已有法律作为骨干,宪法部门已成为包括宪法和一定数量的宪法性法律或宪法性法文件在内的较有规模的部门法或法的集群。

  但这一阶段的法的体系还存在不少缺点,许多应当由法来调整的事项并未得到调整,中国作为一个农业大国当时却没有制定一个农业法,民法这样一个与公民权益关系甚为密切的部门法在法的体系中尚不存在,刑法和民法当时都在起草中。在已经产生的部门法中,大多数部门法没有骨干法律作为核心或基础。已制定的许多法律、法令、法规带有很大的暂时性、试行性、过渡性,它们中有许多很快就不适用了,但并未能适时得到修改、补充或废止。最后,由于经验不足和历史条件的局限等原因,这一阶段的法的体系在与社会发展的协调方面,在其自身内部的协调方面,在借鉴既往经验和国外经验方面,特别是在实现科学化和现代化方面,也都存在严重不足。

  这一阶段,立法理论方面没有专门的研究成果;没有系统、科学的立法学说;没有自觉形成科学的立法指导思想和基本原则。关于立法的一系列基本问题,差不多都没有得到较为适当的解说。代替立法理论对立法实践发生作用的,是当时意识形态领域那些以阶级斗争为轴心的主流理论或观念。

  在立法制度方面,这一阶段不仅存在开始时分权过甚、后来又集权过甚的问题,而且中央与地方各自立法权限范围及中央各立法主体之间立法权限范围不明,失职和越权问题都明显存在;立法主体建设不力;立法程序各主要环节未能以法的形式作出明确、具体的规定,许多立法活动无法定程序可以遵循;正式立法程序展开前的立法准备工作,正式立法程序完结后的立法完善工作如法的修改、废止和解释,更无法的依据;党与立法、政府与立法、司法与立法、领导者个人与立法等等的关系,都未能在妥善处理的基础上以法的形式加以确定;其他需要以法的形式确定的各种制度,亦很少得以法制化的。立法法、立法程序法或立法标准法这类法律,既不存在,也根本无人问津。

  至于立法技术,则更显落后。对于很多立法工作者来说,立法技术是闻所未闻的概念。立法不讲方略、不讲质量;立法决策与政治决策、行政决策几无区别;法的内部结构不科学、不完善;名称、形式过多、过杂、过乱;法的规范不完整,缺少后果模式,只知规定有权如何、应当如何、不应当如何,不注意规定违反这些规定应当承担怎样的责任;法的整理、汇编和编纂都很落后;立法规划未能及时予以注意,立法往往不分轻重缓急;立法预测、立法协调、立法信息反馈、立法中的科技手段的应用,还远远谈不上。这些问题的存在,从消极的方面影响了后来以至今天的立法。
 
跌入低谷

    1957年至70年代末,是当代中国立法的第二阶段。这是中国立法蒙受重大挫折的阶段。1956年后,政权业已巩固,国家和社会进入可以长期稳定发展的历史阶段。这为立法的长期稳定的发展提供了非常重要的条件。在这一阶段,全面展开经济建设和其他各项建设已经完全必要和可能,而国家建设的各个方面无不需要立法来调整和保障。这时不仅有根据地时期的立法经验和苏联经验可资借鉴,更有新中国7年的全国统一的立法所积累的经验可资利用,而且党的八大作出了关于逐步地系统地制定完备的法律的决议。在这种新的局面下,中国立法的发展应当也完全可能比过渡时期更快更好。但历史有时并非按照常规逻辑发展。中国立法正是在面临足以使人乐观的局面之下,非但没有朝着光明方向发展,相反,恰恰是从这时开始,中国立法全面跌入低谷。

    从1957年反右斗争扩大化到1976年“文化大革命”结束,这20年间中国社会风波屡起,使本来应当也完全可能很好发展下去的新中国立法,同其他许多事业一样,遭受令人痛心的损失。党的八大虽然作出国家必须根据需要逐步地系统地制定完备的法律的决策,但并没有真正把民主建设和包括立法在内的法制建设当作社会主义建设的战略目标和根本任务的组成部分来看待。由于种种历史原因,执政党在社会主义改造基本完成后,在观察和处理社会主义社会发展进程中出现的政治、经济、文化等方面的新矛盾新问题时,容易把不属于阶级斗争的问题仍然看作是阶级斗争,并且面对新条件,又习惯于沿用过去熟习而这时已不能照搬的大规模急风暴雨式群众性斗争的旧方法和旧经验,从而导致阶级斗争的严重扩大化,形成一系列“左”的城乡经济政策和阶级斗争政策。同时,党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏。党内民主和国家政治社会生活的民主没能制度化、法律化,或者虽然制定了法律,却没有应有的权威,使党的权力过分集中于个人。在这种情况下,历史发展过程中的政治悲剧和经济错误,就不可能不屡屡发生。既然阶级斗争被视为国家和社会发展的最主要杠杆,权力过于集中而又不能对其予以有效的制约并防范其发生负面作用,在这样的历史环境下,立法乃至整个法制便不能不越出常规轨道而在长时间里踯躅不前,现代国家所必具的法治特征不能不被古老、落后的人治思想和行为所湮没。

    这一阶段,唯一享有国家立法权的全国人大,除通过1975年宪法外,未制定一个法律。享有法令制定权和单行法规制定权的全国人大常委会自行通过的条例、办法亦为数甚少。在地方除民族自治地方外,其他地方均无立法权。这一阶段,中央和地方的立法活动由比较活跃而骤然冷清、停滞直至几乎完全废弃。此间只有国务院及其所属部委依然发布规范性文件,但宪法和法律并未规定国务院及其所属部委享有立法权,虽然它们的规范性文件事实上被当作法规看待,但在法律上、理论上都不属于法的范围,发布这些规范性文件不能视为立法。

    在法的体系方面,建国头7年未能制定的刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、劳动法、土地法,以及其他一些对现代国家、特别是对中国这种以成文法为立法传统的国家难能缺少的基本法律,在这一阶段本来应当制定并有可能制定,但结果却未能制定。而情况的变化又使建国头七年制定的绝大多数法律、法令和其他规范性法文件已不适用。

    这期间全国人大的活动也极不正常,特别是1965年2月至1974年12月,10年中全国人大未曾开过一次会议。1959年后全国人大常委会的工作人员只剩下100多人。

    至于立法理论、制度和技术的总体状况,比之上一阶段,非但没有进取,而且呈大幅度倒退。
 
新的转折

    中国立法经受20年挫折后,终于迎来转折。促成转折来临的内在动因是十年动乱造成的人民普遍要求法治的心态,而其直接动因则是中国共产党十一届三中全会的决策。1978年底召开的这次会议,鉴于历史的经验教训,把发扬社会主义民主、加强社会主义法制提上日程。中国立法揭开新的一页,进入历史的新阶段。
    (一)立法体制朝着完善化的方向屡有改进

    首先是立法权限划分体制渐趋完善。1979年地方组织法揭开中国立法体制改革的序幕,规定省级人大及其常委会享有地方性法规制定权。1982年宪法肯定了1979年地方组织法的改革成果,并从多方面推进了这一改革,确定全国人大及其常委会共同行使国家立法权,国务院制定行政法规,国务院所属部委发布规章,民族自治地方制定自治条例和单行条例。接着,1982和1986年两次修改地方组织法,把地方性法规的制定权逐渐扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,并规定同级政府可以制定规章。这期间全国人大及其常委会还多次授权国务院和有关地方制定单行法规。1997、1999年香港和澳门相继回归祖国,两个特别行政区的立法又给中国现行立法权限划分体制带来新的成分。到了2000年3月,立法法系统、集中地反映了上述制度。这样,在现时期中国,形成了一个由国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权、规章立法权、授权立法权、特别行政区立法权所构成的,一个较先前体制有重大发展的新的立法权限划分体制。这是一个中央统一领导和一定程度分权的,多级并存多类结合的立法权限划分体制。与经济体制方面的集权与分权问题已经受到普遍瞩目相呼应,解决立法体制方面的集权与分权问题终于也提上中国法制建设的日程。这是现阶段中国法制建设的一个意义久远的成就。

    其次,立法主体设置体制有重大进步。一是人大常委会建设得到加强。全国人大常委会同全国人大共同行使国家立法权。全国人大的各专门委员会在全国人大闭会期间受常委会的领导。县级以上人大均设立常委会。从中央到地方的各级人大常委会组成人员都不得担负行政机关、审判机关和检察机关的职务,人大常委会委员逐步实行专职化。二是人大的专门委员会和办事机构逐步设立。全国人大迄今已设立9个专门委员会,并能根据需要设立其他专门委员会,在全国人大及其常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要,也可以设立若干专门委员会,这些专门委员会在本级人大及其常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案。从中央到地方各级人大常委会逐步建立了有关办事机构。国务院和地方政府的法制机构也逐步建立起来。它们在立法过程中发挥着日益重要的作用。

    还有,立法权运行体制逐步发展。全国人大及其常委会都有了议事规则。地方人大及其常委会的议事规则也纷纷产生。专门规定法律、法规、规章以及其他规范性法文件的制定权如何行使或法律、法规、规章以及其他规范性法文件如何制定的立法不断产生和完善。随着立法法的出台,中国立法权运行体制在这部宪法性法律中获得相当程度的总结和确认。

    (二)一个有特色的颇具规模的法的体系正在形成

    这一阶段法的体系的发展有如下基本特点:第一,在总体上呈直线上升的趋势,稳定地、较快地、较大规模地发展着。差不多每年都有一大批法律、法规、规章产生。到2002年底,所制定、修改的法律约400个,行政法规近千个,地方性法规近万多个,行政规章则有30000多个。这些法律、法规、规章所调整的范围已相当广泛,社会生活的各个主要方面或基本方面已在不同程度上有法可依。第二,部门法增多,产生了一些原来没有的部门法,形成了一个包括宪法、行政法、民商法、经济法、社会法、刑法、程序法等基本部门法和其他一些法的集群在内的较为完整的法的体系。一些新兴的部门法在法的体系中逐渐占据了重要的地位。第三,整个法的体系有了一个较先前宪法为好的新宪法为核心和基础,绝大多数部门法有了重要法律为骨干。部门法中没有法律而只有一些行政规范性文件的状况已不存在。第四,整个法的体系建设都以适应改革、开放、搞活的需要为重点,与保障和促进经济建设和经济体制改革的顺利进行联系起来。

    在建设社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标模式确定后,建设市场经济法的体系的战略任务被提上日程。为此,八届全国人大以来,中国立法着力于社会主义市场经济法的体系框架的构建,尤其是注意要制定和完善:第一,规范市场主体的法,用以保障市场主体的权利和明确它们的义务;第二,调整市场主体关系、维护公平竞争的法,用以确认市场交换关系中必须遵循的原则,规范市场主体的竞争行为,维护市场秩序;第三,改善和加强宏观调控、促进经济协调发展的法,用以抑制市场自身的弱点和消极因素;第四,建立和健全社会保障制度方面的法,用以针对市场竞争造成的破产、失业等问题,给予相应的社会救济,减少社会震动,维护社会稳定。现在,这个框架已经逐渐形成。

    (三)立法制度和立法技术亟待改进之处

    20多年来,中国立法制度建设所获取的成就也是显著的。但迄今中国立法制度距离健全的状况仍然有较远的路程:现行立法制度尚不完整,许多立法活动尚无成文立法制度可以遵循,它们只能遵循惯例、领导者或其他有关方面的意愿以及随机性因素;既有的立法制度还存在弊病、漏洞或其他欠缺,使一些立法活动难以全然按照这些制度办理,立法法注意了总结自己的成功经验,而对借鉴国外可资借鉴的经验以使中国特色与世界大势科学结合还注意无多;有关因素如政党、政府、重要人物、重大事件、重要变故等,多少年来总是对中国立法发生直接的重大的影响,在许多情况下,这种影响的作用事实上大于或抵消着成文立法制度的作用。中国立法要走向法治化、民主化、科学化,要与国际立法制度的主流接轨,要与自身成文法传统相衔接,要避免立法中有过多的不确定因素、或然性因素、甚至“黑箱”因素发生不应有的作用,需要转变这种状况,需要进一步完善立法制度。

    立法技术在这20多年里也有进步,但总的说还未能受到足够的应有的重视。这是中国立法在取得重大进展的同时,所留存的一个美中不足、严重不足。立法技术对立法质量以至整个立法的科学化、现代化,有非常直接和重大的影响,是立法者无可回避的议题。所有立法问题,无非分属于立法理论、立法制度、立法技术三大范畴。没有哪个国家不注重立法技术而能使立法质量获得保障。古代罗马法,中国的唐律,法国的民法典,还有世界上许多重要法典,之所以能对历史投下巨大的影子,很重要的一个原因就在于它们都是当时法律中技术更为高明的佼佼者。今天国外、境外规范立法的法律,差不多都把立法技术摆到重要的地位予以对待,有的国家或地区还以立法技术作为主要内容制定立法标准法。

    然而中国的情形别具一色,立法技术至今未能赢得立法者的青睐。法的体系建设存在不完备、不配套、不协调、不统一的弊病需要消除;民商法、经济法、行政法的关系需要理顺;法的内部结构、外部形式需要完善;法的规范需要具体、严谨、具有可操作性;立法创意、决策、预测、规划、起草、制定、修改、补充、废止、解释,都需要讲究方略、实现科学化;立法的条件和法的依据,立法的方式、步骤和要求,法的整理、汇编和编篡,以及立法的其他许多环节,都需要给予重视,采取有效措施,使其科学化、系统化……。所有这些立法技术问题,在中国立法实践中,差不多都经常被撇到一边。这种状况的一种直接结果,就是大量法律、法规、规章不能有效实施,执法、司法、守法存在的一系列弊病直接同立法技术落后、所立之法先天不足、难以实行或无法实行相关联。人们寄予莫大希望的立法法,也还是未能就立法技术设定哪怕稍微系统一些的制度。中国立法走向科学化、现代化的任务何等繁重,由此可见一斑。中国立法技术问题何时能真正进入中国立法者的眼帘?

    总之,中国立法发展到新的转折阶段,终于获得一个可以走向科学、合理、合法和进步的良好基础,但真正臻于完善之境,尚有很长的路途要走。
基本经验

    当代中国立法走过的由肯定到否定再到否定的否定道路,所蕴涵的经验是多而深刻的。中国现时立法正是由此出发而继续进取的,中国未来立法也将以此作为历史渊源并从中汲取资源而继续展开。检视过去,总结经验,可以发现,造成挫折和弊端的根源,取得成就的原因,是多方面的。有历史因素,有社会文化氛围因素。而就给予立法以更直接、更经常、更重大的影响和支配作用的因素看,则有理论或观念因素,经济发展程度因素,治国方略因素,政治体制因素,决策因素,立法自身因素。

    研究这些因素可以看到,中国立法的过去、现在和未来状况,与下列问题直接相关,研究和解决这些问题,便是抓住了关键或症结,便是找到了根源,记取了经验,明确了改革方向和把握了未来。我们可以把这些问题分为两个层次。

    第一层次的问题主要是:(1)究竟应当实行法治还是人治?立法在法治和法制建设中处于何种地位?(2)究竟应当如何理解和处理立法与国情的关系?(3)究竟应当如何认识和处理执政党与立法的关系?(4)究竟应当把立法决策建立在什么样的基础之上?

    第二层次的问题主要是:(5)究竟应当以什么样的思想原则指导立法?怎样看待立法理论和革新立法观念?(6)究竟应当怎样规划立法大局和构建科学的部门法体系?(7)究竟应当建立一个什么样的立法权限划分体制和法的渊源体系?(8)究竟应当建设什么样的立法机关和立法工作机构?(9)究竟应当形成一个什么样的立法运作或运行体制?(10)究竟应当怎样认识和处理立法与行政的关系?(11)究竟应当怎样认识和处理立法与司法的关系?(12)究竟应当怎样认识和处理立法上的中央与地方、上级与下级的关系?(13)究竟应当怎样看待并提高立法技术?采行什么样的立法方略?(14)究竟应当怎样看待并健全评价、监督和完善立法的机制?(15)究竟应当如何处理立法上的古今中外关系,怎样实行国际立法文化的交流?(16)究竟应当怎样看待、制定和完善立法法?

(周旺生编写)
 
 

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